【作者】周雪光
【內(nèi)容提要】
災(zāi)難救援：組織制度與治理技術(shù)
*周雪光
斯坦福大學(xué)社會學(xué)系教授
清華大學(xué)社會學(xué)系兼職教授
香港科技大學(xué)商學(xué)院組織管理系系主任
北京大學(xué)社會學(xué)系客座教授
新冠病毒肺炎疫情期間，遠(yuǎn)在海外，沒有困在宅中之憂郁，但讀到那些令人揪心的消息片段，看到那陡峭攀升的“確診”，“疑似”，“死亡”的曲線，心情難以從容平靜。正巧有人詢問，讀哪些書適合這個場景，想起了法國史學(xué)家魏丕信的這本書。如書名所示，這本書聚焦于18世紀(jì)中國的官僚制度與荒政，即政府與災(zāi)難救援之間關(guān)系，可謂切合此時此地主題。于是選擇有關(guān)章節(jié)再讀，為自己思考問題，清理思路提供線索。
史學(xué)家李伯重“中文版序”中詳細(xì)介紹了作者在不同領(lǐng)域中的研究成果，特別是這本書在中國史學(xué)中的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)。我的讀書感只是就自己關(guān)心的議題記下感想，特別是應(yīng)對危機中的官僚制度。
一
作者自述，1973年在東京做研究時發(fā)現(xiàn)了《賑記》一書，為官方文書匯編，記錄了1743-1744年間直隸饑荒期間的官方活動。編者為（清）方觀承，時任直隸按察使，算是當(dāng)事人之一。“荒政”即是指這類有關(guān)針對救災(zāi)特定內(nèi)容的文編，成為這本書的研究基礎(chǔ)。
荒政是應(yīng)對危機的國家舉措，反映了18世紀(jì)中國官僚體制的效率和能量。對此作者給予了極高評價。作者提出，這部文書資料體現(xiàn)了清朝盛世時出現(xiàn)的“一整套嚴(yán)密的規(guī)章制度為基礎(chǔ)，經(jīng)有關(guān)官僚機構(gòu)付諸實踐的相當(dāng)復(fù)雜、技術(shù)性相當(dāng)強的運作”（p.1）。進而言之，“18世紀(jì)中葉的幾十年都顯示出是一個高峰：災(zāi)害勘查與賑災(zāi)物資分配的章程和法規(guī)比以往任何時候都更加完善和標(biāo)準(zhǔn)化、制度化。”
按照李伯重“中文版序”的說法，這一研究沖擊了對傳統(tǒng)中國解決現(xiàn)實問題的能力的懷疑態(tài)度的看法，在中國學(xué)中產(chǎn)生重要影響。但作者也指出，這種大規(guī)模的官方賑災(zāi)活動到嘉慶朝以后就不再出現(xiàn)，救災(zāi)活動越來越依賴地方慈善事業(yè)，以及商業(yè)力量。皇帝通過對富人和士紳的慈善活動賜贈榮譽頭銜，以提供強有力的激勵。
作者言，這本書不僅關(guān)心直隸賑災(zāi)活動本身，而且把這一事件放在更為廣闊的歷史背景中，來了解其是否有典型意義。為此，作者利用各種文獻(xiàn)資料，考察了歷史上特別是明朝以來的各個朝代皇帝的救災(zāi)方式，技術(shù)措施及規(guī)章制度，以及帝國在政府管理效率、政治目的和資源條件的歷史演變，以及中華帝國晚期的整個救荒史及其社會經(jīng)濟環(huán)境。
二
我的關(guān)注點是官僚制度與應(yīng)對危機的關(guān)系，第二部分“國家干預(yù)”集中在這個主題上。正式組織通常建立在常規(guī)之上，循序而行。但在大的危機關(guān)頭，組織則需要在常規(guī)基礎(chǔ)上靈活應(yīng)變。在這個急劇轉(zhuǎn)變過程中，組織的基本運行機制和習(xí)性，特別是沉淀于官僚人格的組織行為，會展現(xiàn)得尤為充分，給我們認(rèn)識官僚組織提供了一個好的機會。
可以說，因各種自然災(zāi)害而引起的荒政，是不確定的但又是可以預(yù)期的災(zāi)難。尤其在一個幅員遼闊的國度，不同地區(qū)不同時點的各種災(zāi)難，匯集起來則可謂無時不有、無處不在。官僚體制需要相應(yīng)的組織應(yīng)對設(shè)施，自不言說，從歷朝歷代各地設(shè)置的倉儲和延綿不斷的治水工程，即可見一斑。
那時的國家在基層社會是“小政府”角色，沒有現(xiàn)代國家所承擔(dān)的組織日常經(jīng)濟活動的職責(zé)和機構(gòu)。即使如此，也許正是因為如此，備荒與救災(zāi)是中國官僚制度的頭等任務(wù)之一。魏氏注意到：一方面，從政府人員與資源來看，明清政府都顯得虛弱；另一方面，在人力和資源的組織與動員方面，明清國家卻具有一種明顯的才干，取得相當(dāng)?shù)某删汀?/span>1720-1800初，國家以賑災(zāi)為己任，私人和社會團體為從屬地位。這些成就是“在特殊的條件下”取得的。
官僚組織方面涉及到幾個方面。首先，皇帝與官僚關(guān)系。作者很是贊賞當(dāng)時的帝國行政效率—嚴(yán)格監(jiān)控官員，使官僚政府盡可能高效地為大眾服務(wù)，并由此而加強清朝的統(tǒng)治。在這方面，救濟災(zāi)民是驅(qū)動地方官府、使之行動起來的最好機會。作者追溯了有關(guān)荒政的制度演變，看到了一個不斷改進、不斷完善的組織學(xué)習(xí)過程，從而建立了一整套系統(tǒng)的、經(jīng)過實踐的規(guī)章制度。
第二，規(guī)章制度與人員管理，特別是應(yīng)對危機過程中的信息傳遞。這里的問題是官僚體制的通病，即中間官員“不管遭遇的情形多么急迫，也必須通過各種層級渠道，受此制度所限制?！睍幸粍t故事頗有意思。在1691年的一場大饑荒時，湖北省荊南道的道員俞森，作為一位中層官員，意識到官僚體制信息傳遞的層級渠道繁瑣遲緩，若等到上傳下達(dá)程序按部就班地完成，則會釀成大難。“在緩慢的官方通信渠道、嚴(yán)格的倉儲規(guī)定與事件的不可預(yù)料的變化之間”,俞森決定自擔(dān)責(zé)任，開放官倉，向饑民開放賑濟口糧。為此，他自知違反規(guī)章制度，但愿意“靜聽處分，實亦無悔” (p.81）。文人說教中時有鼓勵官員沖破清規(guī)戒律、解救災(zāi)情的做法，但這些泛泛的道義說教遠(yuǎn)不如制度激勵來得有力。
18世紀(jì)的中國官僚體制經(jīng)過了“兩個不同的但具有互補性的趨勢：一個趨向于更加集中化（從中央政府決策制定壟斷化的意義上來說），而另一個則趨向于官僚組織內(nèi)部信息傳遞的更加快速，至少在最高決策層是這樣”（p.79）。當(dāng)然，1743年的荒政有其特殊性，發(fā)生地直隸與皇城無論是物理距離和心理距離都近在咫尺，使得皇帝與地方官員間有了密切互動反饋。然而，作者提出，“所有這些看來都不如從雍正朝開始實行的做法，那時鼓勵官員們在緊要時機可以靈活機動地對待規(guī)章制度”（p. 82）， 更多地強調(diào)官員的主觀能動性。
第三，政府、國家、與地方精英關(guān)系在荒政中尤為重要。書中專設(shè)一章“地方人事角度”，討論傳統(tǒng)中國中國家治理的一個重要成分，地方政府與鄉(xiāng)紳。傳統(tǒng)官僚機構(gòu)特點鮮明：文職機構(gòu)規(guī)模小，官吏間鴻溝分明。社會治理主要依賴鄉(xiāng)紳推舉的村鎮(zhèn)里甲長，有利于政策執(zhí)行過程中的變通，靈活性和費孝通筆下的雙軌政治?！霸诙鄶?shù)情況下，國家行政組織以及與之共同形成一個權(quán)力結(jié)構(gòu)的那些社會群體是不可能截然分隔的，它們緊密地聯(lián)系在一起，而國家只是出于這個權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂點?！?士紳能與那些出身于他們自己階層的官員平起平坐，而在必要時，還擔(dān)負(fù)著與“權(quán)力”抗衡的作用。
在災(zāi)難面前，不同主體有不同利益：國家意在保持小土地所有者的獨立性，而地主力圖維系佃戶，對自己的依賴性。在賑災(zāi)期間，不同利益緊張沖突。地主力主國家減免稅賦；而皇帝期待鄉(xiāng)紳善舉救災(zāi)。官僚體制的荒政應(yīng)對包括，動員調(diào)遣外地官員進入災(zāi)區(qū)，落實賑災(zāi)舉措，以彌補小政府之弱，繞過下層吏員。通過賑災(zāi)信息公開，以防止下層胥吏貪腐；為了鼓勵地方鄉(xiāng)紳的參與，也同時也給予他們更多的靈活性。
在這些描述中，18世紀(jì)的清朝荒政是成功的案例，反映了日常行政實踐的經(jīng)驗積累，是官僚體制不斷學(xué)習(xí)改進的最佳狀態(tài)。當(dāng)然，作者是清醒的：荒政文獻(xiàn)來自官方，是”文獻(xiàn)記載里的社會“，體現(xiàn)了那些習(xí)慣于從國家角度思考問題的人們的觀念。在這個意義上，政府的典章勾畫出的是一個極為理性化的、同時又是樂觀積極的救災(zāi)圖景。
三
幾點思考。其一，如李伯重在中文版序中指出的，當(dāng)時的賑災(zāi)和其他類似的行動，都近乎所謂的“運動”。以清朝官僚制度的經(jīng)歷來看，賑災(zāi)之舉導(dǎo)致常規(guī)與運動機制間的切換，運動導(dǎo)致一個高度關(guān)聯(lián)的組織狀態(tài)。外來官員，饑民，各種注意力集中于此，有利于有針對性地解決問題。問題是，為什么不能持續(xù)地實行運動式治理來保持如此高效呢？政治高壓與運動式治理的成本代價是什么？
荒政所為給我們思考中國官僚制度提供了一個切入點：短期的高度關(guān)聯(lián)與常態(tài)的松散關(guān)聯(lián)；效率與靈活性，官僚動員與市場/社會機制。撇開這些方面來討論“國家能力”或經(jīng)濟實力則難得要領(lǐng)。18世紀(jì)的中國官僚制度以“簡約”為鮮明特點。它面對的是一個結(jié)構(gòu)單一的農(nóng)民社會，在很大程度上通過宗法組織上自治運行。一方面，這樣的國家架構(gòu)從常規(guī)到運動，需要經(jīng)歷可觀的轉(zhuǎn)型動員；另一方面，社會結(jié)構(gòu)相對簡單，無需復(fù)雜的救援途徑或組織方式即可奏效。國家與社會的這兩個特點，為這個歷史背景下的荒政行為打上了鮮明的烙印。
其二，作者觀察到，18世紀(jì)的荒政是官僚體制在這個領(lǐng)域的高峰，體現(xiàn)在經(jīng)驗技術(shù)上和財力上。但此后國家的賑災(zāi)行為每況愈下，主要依靠地方鄉(xiāng)紳和市場機制。但百姓對政府的期盼依舊。在百姓眼里，地方官員是活動的代表，仍然是災(zāi)荒時候自然要向其求助的人。在國家從傳統(tǒng)形式向現(xiàn)代形式轉(zhuǎn)化過渡的隨后時期，為什么反而放棄了它一度頗有成就的功能？
其三，與此相關(guān)的組織學(xué)問題是，關(guān)于荒政的規(guī)章制度在多大程度上反映了組織學(xué)習(xí)？這些經(jīng)驗舉措在多大程度上在實際過程中執(zhí)行下去？這方面不僅涉及到官方數(shù)字，而且需要微觀歷史的發(fā)掘，本書使用的資料不足以提供詳實信息。作者的一篇題為”正式的與實際的官僚機構(gòu)：清代行政的窘?jīng)r“的文章似乎與這個主題有關(guān)，但沒有能夠找到該文的中文或英文版本。
對我來說，特別有趣的是下面這個觀察：魏氏著作描寫的荒政發(fā)生在1743年，孔飛力筆下的叫魂事件發(fā)生在同一王朝20余年后的1768年。荒政與叫魂兩個事件都是面對危機的應(yīng)對舉措，其核心都是皇權(quán)與官僚體制間的關(guān)系，但在兩位學(xué)者筆下，這一關(guān)系大相徑庭。魏氏對乾隆盛世的官僚體制的制度建設(shè)和官僚理性很是贊賞，而孔氏則展示了皇權(quán)與官僚間的深深懷疑和戒備。究竟是在20余年間這一關(guān)系發(fā)生了重大變化，還是兩位史學(xué)家面對的事件與材料不同，著眼層次不一，抑或研究取向各異所致？聯(lián)想到，魏氏以政府“典章”為主要史料基礎(chǔ)，有更多的文本依據(jù)，更兼豐富的財政經(jīng)濟史內(nèi)容，但關(guān)于實際過程的生動性和細(xì)致程度則較《叫魂》遜色。不知官方說辭與實際過程間存在多大的距離？
據(jù)魏氏自述，這個研究來自偶然：作者于1973年在東京做研究時發(fā)現(xiàn)了《賑記》一書，其中記錄了1743-1744年間直隸饑荒期間的官方活動。讓我想起孔飛力《叫魂》一書也是其作者在歷史博物館做研究時偶然遭遇有關(guān)官方檔案而觸發(fā)的。
偶遇非偶然。好的學(xué)者已經(jīng)有了相關(guān)的問題意識和知識儲備，他/她或是耐心等待或積極捕捉合適的時機，以便啟動其研究激情和思想。聯(lián)想到正在進行時的新冠病毒疫情和救災(zāi)活動的一個個鏡頭：四處奔走、一（醫(yī)）床難求的掙扎，逆行而上、救死扶傷的專業(yè)精神，夜色中閃爍的燈光、思念的琴聲、激昂的呼喊……不難想象，這一重大事件會激發(fā)出極大的學(xué)術(shù)激情、嚴(yán)肅的研究活動以及深入的開掘和反省。
本文首發(fā)于周雪光教授個人微博，原文標(biāo)題為《讀<18世紀(jì)中國的官僚制度與荒政>》。
轉(zhuǎn)載自 法律和政治科學(xué) 公眾號