【作者】周黎安
【內(nèi)容提要】
“一體多面”：中華帝制時(shí)期的國家—社會關(guān)系再研究
周黎安 北京大學(xué)光華管理學(xué)院
摘 要：關(guān)于中華帝制時(shí)期國家與社會的關(guān)系特征國內(nèi)外學(xué)術(shù)界提出了諸多理論概括，諸如“士紳自治”“吏民社會”“官民合作”，等等。本文從行政發(fā)包制理論的視角重新審視關(guān)于中華帝制時(shí)期國家—社會關(guān)系的現(xiàn)有理論概括，借助“行政外包”這一分析概念，強(qiáng)調(diào)特定的治理領(lǐng)域特征與行政外包的具體形態(tài)之間的對應(yīng)關(guān)系，進(jìn)而揭示國家與社會互動關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)在邏輯。本文試圖提出“一體多面”的概念，重新概括中華帝制時(shí)期國家與社會關(guān)系的總體特征，為理解中華帝制的“權(quán)力一元性”與“治理多樣性”的奇妙結(jié)合提供新的觀察視角和分析框架。
引言
中華帝制時(shí)期的國家與社會關(guān)系的特征在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界存在不同的理論概括。一種很有影響的觀點(diǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)中國的國家治理是“皇權(quán)不下縣”，鄉(xiāng)村社會實(shí)際上享有士紳主導(dǎo)的自治狀態(tài)。比如費(fèi)孝通（1991：46）先生就指出，皇權(quán)統(tǒng)治所形成的“自上而下的單軌只筑到縣衙門就停止了，并不到每家人家大門前或大門之內(nèi)”，而鄉(xiāng)村社會是“地方自治的民主體制”，士紳在其中扮演關(guān)鍵角色，由此形成皇權(quán)與紳權(quán)的“雙軌政治”。溫鐵軍（2000）也提出，中國晚清以前的政治是“皇權(quán)不下縣”，概括起來就是“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。以蕭公權(quán)（2018）、瞿同祖（2003）為代表的學(xué)者則明確否認(rèn)了中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村在中央集權(quán)之下享有自治的說法。秦暉（2004）進(jìn)一步提出“吏民社會”的假說，認(rèn)為皇權(quán)統(tǒng)治通過基層胥吏深入鄉(xiāng)村，對百姓的人身、財(cái)產(chǎn)、納稅、言論等方方面面實(shí)施嚴(yán)格的控制。在“鄉(xiāng)村自治”與“吏民社會”兩種對立的觀點(diǎn)之間，也有學(xué)者提出國家與社會相互調(diào)適、密切互動的觀點(diǎn)（卜正民，2009）以及介于國家與社會之間的“第三領(lǐng)域”的理論概括（黃宗智，2008）。
上述學(xué)術(shù)爭論主要圍繞著國家權(quán)力對于社會的滲透和控制程度而形成不同的判斷。以邁克爾·曼為代表的西方學(xué)者則從資源汲取和動員的國家能力視角提出了新的理論概括（Mann， 1986；Weiss and Hobson， 1995）。根據(jù)這種觀點(diǎn)，中華帝國屬于“專制性權(quán)力強(qiáng)、基礎(chǔ)性權(quán)力弱”的治理形態(tài)，中央朝廷看似高度集權(quán)，擁有發(fā)號施令、生殺予奪的大權(quán)，但基礎(chǔ)性權(quán)力不足，難以滲透至社會基層大規(guī)模汲取資源，例如稅賦占可征用的經(jīng)濟(jì)資源比例就很低。韋伯（2010）也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)，即中華帝國的中央集權(quán)難以滲透到鄉(xiāng)村社會。與韋伯、曼的理論概括相對照，黃宗智（2008）提出了“集權(quán)的簡約治理”的分析概念，強(qiáng)調(diào)中華帝制的治理形態(tài)一方面是皇帝專制權(quán)力的集中性和絕對性，所有官員均由皇帝任命；但另一方面，帝國在基層治理上是高度簡約的，利用準(zhǔn)官員和非正式制度治理社會，區(qū)別于現(xiàn)代國家的官僚政府依靠正式化的公文系統(tǒng)、規(guī)章制度和法律條文。只要民間治理有序，沒有重大社會沖突，縣官并不干預(yù)，默認(rèn)士紳的鄉(xiāng)村治理；除了錢糧上繳和地方治安之外，更多的社會事務(wù)則委托給準(zhǔn)官員（如鄉(xiāng)保）和士紳辦理。例如在司法領(lǐng)域，傳統(tǒng)中國除了官方正式的司法判決之外，廣泛依賴半官半民的非正式調(diào)解制度。“集權(quán)的簡約治理”在一定程度上“解構(gòu)”了曼所強(qiáng)調(diào)的“專制性權(quán)力”與“基礎(chǔ)性權(quán)力”之間的巨大張力，指出看似“基礎(chǔ)性權(quán)力弱”的表征，如“皇權(quán)不下縣”、基層社會治理依靠準(zhǔn)官員和士紳，其實(shí)是王朝國家借助龐大的準(zhǔn)官員隊(duì)伍，以低成本、廣覆蓋的方式統(tǒng)治幅員遼闊的帝國疆域。
關(guān)于國家權(quán)力對基層社會的滲透方式，傅衣凌（1988）曾深刻揭示出中華帝制一元化與多樣性的奇妙結(jié)合。一方面是中央政權(quán)的高度集權(quán)和皇權(quán)的絕對強(qiáng)制性，另一方面是國家權(quán)力介入基層社會的多樣性和包容性，如多元的財(cái)產(chǎn)所有形態(tài)（官田、族田、民田）、多元的司法權(quán)（如政府的律例與民間族規(guī)、慣例并存，法庭裁決與民間調(diào)解、宗族裁決并存）。“用西歐模式看起來互相矛盾的各種現(xiàn)象，在中國這個(gè)多元的傳統(tǒng)社會奇妙地統(tǒng)一著，相安無事，甚至相得益彰”（傅衣凌，1988：5），而且一元性與多樣性的統(tǒng)一還具有歷史的維度：
這種既早熟又不成熟的彈性特征，使中國傳統(tǒng)社會具有其他社會所無法比擬的適應(yīng)性，不管是內(nèi)部生產(chǎn)技術(shù)的提高，還是外部環(huán)境的變化，這個(gè)多元的結(jié)構(gòu)總是能以不變應(yīng)萬變，在深層結(jié)構(gòu)不變的前提下迅速改變自己的表層結(jié)構(gòu)以適應(yīng)這些變化。中國歷史上多次遭受變亂和分裂，而最后仍然作為一個(gè)統(tǒng)一國家長期存在，其奧秘正在于此。（傅衣凌，1988：5）
沿著傅衣凌的思路，結(jié)合黃宗智的概括，我們可以說，中華帝制的一元性與多樣性的結(jié)合不僅體現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)制度和司法權(quán)方面，也體現(xiàn)在帝國人口多元化的身份特征，如官吏、準(zhǔn)官員（如里正、鄉(xiāng)保）、士紳、百姓等。這些多元性身份是從官府到民間社會的連續(xù)性延伸，而且在不同歷史時(shí)期呈現(xiàn)出動態(tài)調(diào)整與持續(xù)演化的特征，比如政府內(nèi)部從秦漢的“官吏一體”到明清的“官吏分流”，鄉(xiāng)村基層治理從正式的鄉(xiāng)官制過渡到職役制，準(zhǔn)官員代替了正式官吏，以及宋元之后士紳階層代替了魏晉南北朝的豪族大戶。
以上理論對于我們理解中華帝制時(shí)期國家與社會關(guān)系具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和啟發(fā)意義。但是，當(dāng)我們將這些理論放在一起加以檢視和對比，就會發(fā)現(xiàn)有些理論之間存在明顯的抵牾之處，有些理論若仔細(xì)推敲其內(nèi)在邏輯和適用范圍也有不少值得商榷之處。
例如前面提到的“鄉(xiāng)村自治”“吏民社會”“官民合作”三種假說，已有的文獻(xiàn)經(jīng)常把它們提升到對于中華帝制時(shí)代國家與社會關(guān)系的總體性概括而加以比較和討論。雖然這些假說都能找到一些支持性證據(jù)，但顯然只適用于特定的治理領(lǐng)域或特定的歷史時(shí)期，而難以作為總體性理論概括而存在。例如，“皇權(quán)不下縣”的假說主要適用于明清時(shí)期，顯然不適用于唐中期之前，尤其是鄉(xiāng)官制盛行的秦漢時(shí)期。秦漢的鄉(xiāng)官——三老、有秩、薔夫、游徼——都是朝廷正式任命的官吏，通過鄉(xiāng)、亭、里多級基層行政組織對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行全面治理。即使明清以來鄉(xiāng)官制已不復(fù)存在，但皇權(quán)的正式建制不下縣并不代表皇權(quán)的統(tǒng)治止于縣。有研究表明，在清朝縣佐官（縣丞、巡檢）等的官署位于縣以下，承擔(dān)著大量行政職能（胡恒，2015）；更重要的是，王朝國家通過官方授權(quán)的鄉(xiāng)里制（如里甲制、保甲制）實(shí)施對鄉(xiāng)村社會的管理與控制，在賦稅和治安方面的控制一直較為嚴(yán)密（趙秀玲，1998）。在此情況下，“士紳自治”的確切含義是值得推敲的。
“吏民社會”的假說強(qiáng)調(diào)朝廷通過鄉(xiāng)官制度、稅賦、意識形態(tài)控制等多元化手段深入鄉(xiāng)村日常生活，政權(quán)控制高度滲透民間社會，這與“士紳自治”或“皇權(quán)不下縣”的描述形成鮮明對照。“吏民社會”理論對于漢唐時(shí)期，尤其在賦役、司法和意識形態(tài)控制方面，可能是適用的，但要延伸到明清時(shí)期，尤其在宗族內(nèi)部管理、教化、賑災(zāi)、興修水利等治理領(lǐng)域，則難以成為一種準(zhǔn)確的概括。有學(xué)者指出，明清之后由于宗族與賦役、救恤、治安等基層治理功能合流，中國南方地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)“基層社會自治化”的趨勢（鄭振滿，2009a）。
“官民合作”假說（如卜正民，2009）則指出，上述兩種理論忽略了許多屬于中間狀態(tài)的治理領(lǐng)域，如鄉(xiāng)約、賑災(zāi)、興修水利等，在這些領(lǐng)域官民合作的情形極為普遍。但是，“官民合作”或“官民互動”作為一種理論概括的有效性也只限于地方公共產(chǎn)品的供給方面，如果延伸到錢糧、治安、意識形態(tài)控制等屬于皇權(quán)強(qiáng)力控制的領(lǐng)域，就很難說是官民合作了。概言之，對于具體治理領(lǐng)域或特定歷史時(shí)期不加區(qū)分，不討論適用范圍，只是以官民關(guān)系的某種特征籠統(tǒng)刻畫中華帝制時(shí)期國家與社會關(guān)系的總體特征顯然是危險(xiǎn)的。
曼的理論概括如果以18世紀(jì)的西歐國家為基準(zhǔn)有其正確的一面。近代西方國家之間頻繁而殘酷的戰(zhàn)爭推動著中央權(quán)力機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化和軍事財(cái)政能力的提升以及民族國家的形成。例如在戰(zhàn)爭壓力之下，英國18世紀(jì)從包稅制轉(zhuǎn)型為國家機(jī)構(gòu)征稅，發(fā)明公債制度，一舉獲得競爭對手難以匹敵的國家融資能力。相比而言，中華帝國在絕大多數(shù)歷史時(shí)期并未面臨如此嚴(yán)峻的國家生存壓力，其內(nèi)在的汲取和滲透能力自然難以發(fā)展出來。事實(shí)上，在一些朝代，皇帝主動將征稅規(guī)模限定在某個(gè)固定水平，如明代的“原額主義”和清代康熙朝的“滋生人丁，永不加賦”政策，說明皇權(quán)是有意限制其資源汲取水平的。但是，如果我們將秦漢帝國與同一時(shí)期的羅馬帝國進(jìn)行對比，中國官僚體系的完備性、國家對于社會的滲透性和資源汲取能力則是后者所無法比擬的（沙伊德爾，2020）。這里顯然有一個(gè)比較基準(zhǔn)的問題。更關(guān)鍵的是，如黃宗智的“集權(quán)的簡約治理”和“第三領(lǐng)域”所指出的那樣，中華帝國發(fā)展出一系列的官民互動的合作機(jī)制，而這是王朝政權(quán)在應(yīng)對國家職責(zé)擴(kuò)充的同時(shí)又不引發(fā)大規(guī)模財(cái)政支出的治理利器，為曼等許多西方學(xué)者所忽略。
綜上，關(guān)于中華帝制時(shí)期國家與社會關(guān)系的特征描述，可謂眾說紛紜。如果說“士紳自治”“吏民社會”“官民合作”各有其適用的治理領(lǐng)域或歷史時(shí)期，那么是什么因素決定了這些特征在這些不同治理領(lǐng)域（或歷史時(shí)期）的大致分布呢？對于大致相似的國家治理形態(tài)（例如皇權(quán)與基層社會看似松散的關(guān)系），學(xué)者賦予了很不相同的解釋，如國家與社會之間的“雙軌政治”，“專制性權(quán)力強(qiáng)”與“基礎(chǔ)性權(quán)力弱”的組合，以及國家治理的一元性與多樣性和靈活性的結(jié)合。我們究竟如何看待這些相互關(guān)聯(lián)卻旨趣各異的理論概括呢？傅衣凌關(guān)于中華一元性與多樣性的概括非常具有洞察力，尤其放在中西對比的背景之下，更彰顯出中華帝制時(shí)期國家治理形態(tài)的鮮明特色。但進(jìn)一步的問題是，中華帝制的一元性與多樣性之間是什么關(guān)系？如傅衣凌所述的中華深層結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、統(tǒng)一性與表層結(jié)構(gòu)的多樣性、適變性又是如何聯(lián)結(jié)起來的？其內(nèi)在的驅(qū)動力量和治理邏輯是什么？這一系列問題的提出說明中華帝制時(shí)期國家與社會關(guān)系仍然有待于重新審視和進(jìn)一步分析。
本文嘗試運(yùn)用行政發(fā)包制理論對中華帝制時(shí)期的國家與社會關(guān)系進(jìn)行重新審視。相比前文概述的國家—社會關(guān)系理論，行政發(fā)包制理論（周黎安，2008， 2014a， 2016；周黎安、王娟，2012）蘊(yùn)含了一個(gè)對于中華帝制國家治理的解釋性框架。它不僅通過“行政內(nèi)包”的視角理解從朝廷到州縣官的行政發(fā)包鏈條和具體形式，揭示國家從中央到地方的官僚體系的運(yùn)作特征，還從“行政外包”的視角透視國家與社會的聯(lián)結(jié)部分，解釋行政外包的重要特征與內(nèi)在機(jī)理，探索官民互動的諸種形式，包括國家組織邊界的伸縮，如從“官吏一體”到“官吏分流”（周黎安，2016）。該理論借鑒了威廉姆森（Williamson，1985）交易經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，將經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)（如科層制、市場關(guān)系或兩者混合形式）與經(jīng)濟(jì)交易的具體特征（如交易的不確定性、有限理性和資產(chǎn)專用性）聯(lián)系起來。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，從王朝國家的視角看，在不同的治理領(lǐng)域（如資源汲取和維護(hù)社會穩(wěn)定、地方性公共產(chǎn)品供應(yīng)、民間內(nèi)部秩序維護(hù)）國家—社會互動關(guān)系包含不同程度和范圍的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，政府處理這些關(guān)系也涉及不同規(guī)模的行政治理成本。王朝政權(quán)面臨的預(yù)算約束使得政府有動機(jī)在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下盡量節(jié)約行政治理成本；在其他條件不變的情況下，預(yù)算約束越緊張，政府節(jié)約行政治理成本的動機(jī)就越強(qiáng)烈。為此，政府迫于預(yù)算壓力將一系列公共事務(wù)“外包”給社會團(tuán)體和個(gè)人，具體的行政外包形式則依據(jù)公共事務(wù)和治理領(lǐng)域的特征相機(jī)而變，由此引發(fā)國家—社會關(guān)系豐富多變的治理形態(tài)（周黎安，2014a，2016）。
后面我們將論證，“行政外包”的概念特別適合分析中華帝制時(shí)期的國家—社會關(guān)系。原因在于，中華帝國的“大一統(tǒng)”和“一元化”權(quán)力使得王朝政權(quán)面臨“無限治理責(zé)任”，所有涉及政權(quán)穩(wěn)定的事務(wù)都是政府關(guān)心的事務(wù)，王朝國家以相機(jī)控制權(quán)為基礎(chǔ)，向官僚體制之外滿足一定“資質(zhì)”條件的社會團(tuán)體（個(gè)人）外包政府事務(wù)，賦予后者“半官方”身份，并給予必要的引導(dǎo)、監(jiān)督和獎懲。在此過程中，不同領(lǐng)域的公共事務(wù)的治理特征決定了“行政性”機(jī)制與“外包”機(jī)制之間的組合配置，從而塑造了相應(yīng)的治理模式特征，國家治理由此呈現(xiàn)出“一體多面”的總體格局。
站在本文的視角看，學(xué)術(shù)界關(guān)于“吏民社會”“士紳自治”或“官民合作”的爭論，其最大問題在于，只適用于特定治理領(lǐng)域或特定歷史時(shí)期的理論概括被上升為對帝制時(shí)代的總體性、全景式的描述。本文的分析可以將這些不同的理論概括各歸其位，匹配到它們最適合的公共事務(wù)領(lǐng)域，并揭示其內(nèi)在統(tǒng)一的治理邏輯。
借助行政發(fā)包制理論及本文的拓展分析，我們也可以對西方學(xué)者關(guān)于中華帝制時(shí)期國家—社會關(guān)系的一些理論概括進(jìn)行重新評價(jià)。例如曼關(guān)于“專制性權(quán)力強(qiáng)、基礎(chǔ)性權(quán)力弱”的概括只是注意到了中華帝制時(shí)期國家與社會關(guān)系的“行政”“外包”兩個(gè)極端情形：在國家—社會關(guān)系的“行政”這一端是等級權(quán)力、強(qiáng)力控制等特征，在國家—社會關(guān)系的“外包”這一端，尤其在涉及民間內(nèi)部秩序時(shí)，是民間自主管理的特征。而中華帝制時(shí)期的國家治理最奇妙的地方恰恰是聯(lián)結(jié)和整合“行政”與“外包”的豐富多變的治理機(jī)制，忽略這些處于中間地帶的聯(lián)結(jié)整合機(jī)制顯然無法真正理解國家—社會關(guān)系的性質(zhì)和特征。再例如，西方歷史學(xué)家經(jīng)常感嘆中華帝國僅僅依靠一支規(guī)模很小的官僚隊(duì)伍就治理了一個(gè)幅員如此廣闊的帝國（費(fèi)正清，2003）。有學(xué)者把明清時(shí)期的中國與同一時(shí)期的英國、法國、德國做比較，發(fā)現(xiàn)中國官民比所反映的政府規(guī)模之小是驚人的，簡直就是一個(gè)悖論（弗里斯，2018）。這些西方學(xué)者顯然只聚焦于中國正式的官僚體制以及國家權(quán)力對于社會的直接滲透，而明顯忽略了正式官吏系統(tǒng)之外龐大的準(zhǔn)官員隊(duì)伍以及由此推動的形式多樣的“行政外包”和官民互動過程。在這個(gè)意義上，黃宗智的“第三領(lǐng)域”理論突破了傳統(tǒng)上將國家與社會二元對立的分析范式，有助于引導(dǎo)人們關(guān)注真正具有中國特色且反映中國治理奧秘的國家—社會互動關(guān)系。但是，“第三領(lǐng)域”以及“集權(quán)的簡約治理”理論更接近一種特征描述，并未給出關(guān)于官民互動的內(nèi)在機(jī)理的系統(tǒng)分析。例如在賦役、司法判決、道路水利和宗族管理等不同領(lǐng)域，國家與社會的互動方式顯然不同，鄉(xiāng)村治理的簡約程度和具體形態(tài)亦有顯著差異，集權(quán)與簡約治理的聯(lián)結(jié)與互動機(jī)制仍然有待進(jìn)一步的分析。事實(shí)上，目前關(guān)于國家與社會關(guān)系的研究當(dāng)中，描述性、概括性的理論偏多，而真正提供解釋性的分析理論偏少。本文旨在提供一種解析性理論，揭示國家與社會、官與民互動關(guān)系的內(nèi)在治理邏輯和運(yùn)行特征，剖析中華帝制國家治理的“一元性”與“多樣性”的內(nèi)在關(guān)系與作用機(jī)制。
本文也嘗試提供一個(gè)新的視角看待國家權(quán)力與社會團(tuán)體自主性之間的關(guān)系特征。目前考察國家—社會關(guān)系的文獻(xiàn)深受西方國家建構(gòu)理論的影響，傾向于將國家權(quán)力對社會的直接控制力與可滲透性作為分析的焦點(diǎn)，經(jīng)常將國家權(quán)力的強(qiáng)弱與社會團(tuán)體的自主與否置于二元對立或零和博弈的狀態(tài)（黃宗智，1999）。本文認(rèn)為，這種關(guān)于國家權(quán)力的傳統(tǒng)觀點(diǎn)直接或間接地影響了學(xué)術(shù)界關(guān)于中華帝制時(shí)期的國家—社會關(guān)系的研究。本文提出的“行政外包”的理論視角是關(guān)于國家權(quán)力的另一種解析，它強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力在支配和強(qiáng)制的基礎(chǔ)上作為一種資源配置手段的意義；這類似于科斯提出的，區(qū)別于以契約為中心的市場，企業(yè)通過行政權(quán)力的協(xié)調(diào)功能優(yōu)化資源配置。按照這個(gè)觀點(diǎn)，國家與社會關(guān)系所涉及的國家行政控制與基層社會自主管理如同一個(gè)權(quán)威組織（中華帝國）內(nèi)部的“行政管理”過程，國家與社會的權(quán)力配置旨在節(jié)約行政成本，實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)，而非以追求國家權(quán)力的強(qiáng)力滲透和直接控制為目標(biāo)。這對應(yīng)著在中華帝制的“大一統(tǒng)”結(jié)構(gòu)內(nèi)部，一元化和中心化的王朝政權(quán)將行政和社會事務(wù)“外包”給處于從屬地位的社會團(tuán)體或個(gè)人，并施加一定的行政性約束和相機(jī)性控制。國家權(quán)力的控制與社會團(tuán)體的自主性在各個(gè)治理領(lǐng)域的不同搭配組合不是以國家支配力、控制力或滲透性的最大化為目標(biāo)，而是為了節(jié)約稀缺的國家治理資源，更加有效地實(shí)現(xiàn)王朝政權(quán)的治理目標(biāo)。在一些官民利益明顯沖突的領(lǐng)域（如賦役和治安），國家控制相對嚴(yán)格；但在更多的官民利益兼容的領(lǐng)域，如區(qū)域性公共產(chǎn)品（如道路、水利、撫恤、鄉(xiāng)勇）的提供和民間內(nèi)部秩序的維護(hù)（如鄉(xiāng)約、宗族、會館）等領(lǐng)域，國家的相機(jī)性控制與民間自主管理相互促進(jìn)、相得益彰，并不是你進(jìn)我退、此消彼長的二元對立關(guān)系。
中華帝制時(shí)期的國家—社會關(guān)系：一個(gè)分析框架
為了維持國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作和社會基本秩序，國家一方面需要向社會民間團(tuán)體和個(gè)人汲取剩余產(chǎn)品，獲得財(cái)政供給，另一方面需要向社會提供基本的公共產(chǎn)品（如道路、水利、賑災(zāi)、教化、司法、治安與國防）。國家與社會主要通過兩個(gè)層面發(fā)生關(guān)聯(lián)。第一個(gè)層面是國家政權(quán)滲透介入社會，實(shí)現(xiàn)資源汲取和社會動員，如征繳稅收、招募兵員、征集人力修建大型公共工程。為了征收稅賦，除非采取徹底的“包稅制”，國家需要建立相應(yīng)的人口登記、財(cái)產(chǎn)和收入稽查等制度。中華帝制的不同時(shí)期，王朝賦役對于人丁和土地的依賴程度并不相同，總體上經(jīng)歷了以人丁為主到以田畝為主的賦稅制度的演變。但只要涉及人身意義上的人丁稅和徭役派征，就需要保證稅收規(guī)模和徭役負(fù)擔(dān)的公平分配，否則就會引發(fā)人員逃匿，導(dǎo)致徭役負(fù)擔(dān)更加集中于少數(shù)人，稅賦分配進(jìn)一步惡化。為此，政府必須相對準(zhǔn)確地掌握戶口和人員信息，制定相對公平的輪流服役規(guī)則，并控制人員跨地區(qū)流動。這是王朝建立鄉(xiāng)里制、“編戶齊民”的重要原因，明朝的里甲制就是這方面的例子。
第二層面是國家通過某種方式提供全社會或社區(qū)范圍的公共服務(wù)（包括維持民間內(nèi)部秩序）。這涉及國家與社會在公共和社區(qū)事務(wù)領(lǐng)域各自介入的程度和范圍，或者說國家與社會之間的“組織邊界”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，國家與社會的邊界如同企業(yè)與市場的組織邊界一樣，核心問題是公共產(chǎn)品（包括社會秩序的維護(hù)）是由政府直接提供還是社會（社區(qū)）提供，還是兩者共同提供？有意思的是，當(dāng)這個(gè)問題正式提出來的時(shí)候（Hart，etal.，1997），經(jīng)濟(jì)學(xué)隱含的假定都是兩者理應(yīng)有一個(gè)清晰的邊界，要么是政府提供，要么是社會（社區(qū)或私人機(jī)構(gòu)）提供。在西方國家建構(gòu)的歷史背景下，給定“公民社會”與國家權(quán)力的清晰邊界，這個(gè)視角總體上是契合現(xiàn)實(shí)的。然而，當(dāng)它應(yīng)用于中華帝制時(shí)期的制度場景時(shí)，大量的情形卻是政府與社會多種形式的互動與合作。
行政發(fā)包制理論包含了國家官僚體制內(nèi)部和國家—社會關(guān)系兩個(gè)方面的分析（周黎安，2014a， 2016）。前者探討國家（官僚體制）內(nèi)部的行政發(fā)包過程——也稱為“行政內(nèi)包”，試圖理解從朝廷到州縣官、從州縣官到胥吏的行政發(fā)包鏈條和具體形式，揭示國家從中央到地方（包括政府內(nèi)部）的官僚體系的運(yùn)作特征。后者研究所謂的“行政外包”過程，即國家將一些區(qū)域性公共事務(wù)或影響王權(quán)統(tǒng)治安危的事務(wù)（如宗族、鄰里的民間內(nèi)部秩序）“外包”給官僚體制之外的社會組織（如宗族、保甲、會館）或社會群體（如士紳）。行政發(fā)包的“內(nèi)”與“外”的主要區(qū)別是承包方是否在官僚體制之內(nèi)，是否享受官僚體制的行政晉升序列和品秩待遇。另外，是否在體制內(nèi)也影響到承包方所面臨的行政約束和程序控制的差異。“行政外包”的“行政性”代表了王朝政權(quán)對于“體制外”承包主體必要的行政監(jiān)督和社會控制，也包括對于承包主體的資格認(rèn)定、身份的“官方化”和特殊化，如授予官方許可、個(gè)人頭銜、榮譽(yù)特權(quán)（如選定里正，為宗族、會館發(fā)放牒牌使之合法化，賜予個(gè)人國家稱號，給予士紳免除徭役的特權(quán)）等。這些官方許可、頭銜和特權(quán)形同“抵押品”，社會承包主體一旦表現(xiàn)失當(dāng)就可能失去它們，甚至遭受官方的懲罰。國家向“體制外”的民間團(tuán)隊(duì)和個(gè)人的“行政外包”區(qū)別于“體制內(nèi)”的“行政發(fā)包”關(guān)系，前者比后者承擔(dān)更多的資源籌集和動員的責(zé)任，但也享有更大的自由裁量權(quán)，決定發(fā)包事務(wù)的完成方式，官府的監(jiān)督考核也相對簡單（如目標(biāo)任務(wù)大致完成，不引發(fā)社會不滿和動蕩）。
社會在“外包”關(guān)系之上所受到的單方面、等級性的“行政控制”和不平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系——如職役的成本付出與享受的徭役豁免不對等，士紳承擔(dān)地方性公共產(chǎn)品的籌資和組織任務(wù)更像是單方面履行社會責(zé)任——也使得行政外包區(qū)別于純粹市場上的平等化的外包契約。當(dāng)然，在“行政外包”之下，官府與民間組織之間也可能展開合作，比如官方提供必要經(jīng)費(fèi)資源，引導(dǎo)和組織民間力量，賦能“社會外包”主體。
本文所聚焦的國家與社會關(guān)系，尤其是在國家與社會的聯(lián)結(jié)和互動領(lǐng)域（如黃宗智所概括的“第三領(lǐng)域”），主要涉及的是多種形式的“行政外包”。根據(jù)行政發(fā)包制理論，在國家與社會的關(guān)系當(dāng)中，行政職責(zé)是否外包以及采取何種外包形式，朝廷主要考量的是統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)、治理成本和預(yù)算約束等因素。
統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)是指特定領(lǐng)域因治理失敗所引發(fā)的危及王朝政權(quán)穩(wěn)定的各類事件，如社會動蕩、民眾抗議、農(nóng)民造反、外敵入侵等。潛在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的評估顯然是王朝國家決定事務(wù)的發(fā)包程度與發(fā)包范圍的關(guān)鍵因素。給定統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，接下來要權(quán)衡的就是在特定治理領(lǐng)域國家直接統(tǒng)治需要付出的治理成本與國家面臨的預(yù)算約束。這里定義的治理成本是指國家為實(shí)現(xiàn)特定的治理目標(biāo)（如征稅和維持治安）而直接介入（如設(shè)立行政機(jī)構(gòu)、雇傭行政人員和監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行）所需花費(fèi)的總成本；預(yù)算約束代表了王朝國家在正常治理技術(shù)之下所能汲取的財(cái)政資源總量。在中華帝制時(shí)代，由于國家稅賦主要來自農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，大多數(shù)時(shí)期的鹽鐵收入和商稅占比不高，傳統(tǒng)的農(nóng)耕技術(shù)和生產(chǎn)率水平限制了每畝可產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)剩余的規(guī)模，這決定了國家能夠向農(nóng)民征稅的極限?？紤]到征稅本身引發(fā)的委托—代理問題（如州縣官、胥吏與里正、鄉(xiāng)保之類的職役層層盤剝農(nóng)民），農(nóng)民實(shí)際的稅收負(fù)擔(dān)可能比國家名義規(guī)定的賦稅比例高出數(shù)倍之多，因此，除非是昏君或特殊時(shí)期（發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭），正常情況下君主對于增加稅賦是極其謹(jǐn)慎的。在一些朝代（如明朝），皇帝承諾將稅賦總額固定在事前確定的某個(gè)水平不予突破，即所謂的財(cái)政“原額主義”（巖井茂樹，2009），試圖用祖宗之法捆住國家潛在的“掠奪之手”，這反映了王朝國家對于嚴(yán)峻的財(cái)政預(yù)算約束的一種清醒認(rèn)知和理性反應(yīng)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的預(yù)算約束直接限制了王朝國家所能維持的官僚隊(duì)伍和行政機(jī)構(gòu)的規(guī)模，而不同歷史時(shí)期王朝面臨戰(zhàn)爭、農(nóng)業(yè)歉收、人口變化、可稅土地的統(tǒng)計(jì)等不同程度的挑戰(zhàn)，國家預(yù)算壓力也隨之變化，這反過來也會影響政府外包社會事務(wù)的程度和范圍。
對于王朝國家來說，一邊是必須謹(jǐn)慎評估的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，另一邊是不得不考慮的預(yù)算約束和行政治理成本，兩者的權(quán)衡與取舍在相當(dāng)程度上決定了國家與社會、官與民互動關(guān)系的具體治理形態(tài)。從行政內(nèi)包轉(zhuǎn)向行政外包，一方面有助于降低國家所投入的財(cái)政資源和行政監(jiān)督成本，另一方面也讓承包主體得到了更多的決策自主性和自由裁量權(quán)，但這些自主行動空間也可能會給王朝統(tǒng)治帶來一定的威脅和風(fēng)險(xiǎn)。總的來說，在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，最大限度節(jié)約國家治理成本和放松預(yù)算約束是國家—社會治理模式選擇的內(nèi)在驅(qū)動力。
我們也必須看到，不同治理領(lǐng)域（包括不同歷史時(shí)期）所涉及的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)和治理成本并不相同，國家面臨的預(yù)算約束也不一樣，這為理解官民互動的組合譜系及其歷史演變提供了重要線索。例如國防、征稅、社會穩(wěn)定或關(guān)系國計(jì)民生的大型水利工程，這些屬于統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)高的公共事務(wù)，政府傾向于直接參與，完全委托民間提供這些服務(wù)容易面臨多方協(xié)調(diào)的困難，也可能發(fā)生社會承包方打著官方名義恃強(qiáng)欺弱、過度搜刮老百姓的事情。對于這一類事務(wù)，政府直接供應(yīng)無疑耗資巨大（如建立行政機(jī)構(gòu)、雇傭政府人員、組建職業(yè)化軍隊(duì)等），但相比潛在的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)而言，這些成本付出也是值得的。而對于統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)較低的公共事務(wù)，節(jié)省行政治理成本的考慮會更重要一些，如區(qū)域性的修橋鋪路、水利建設(shè)、賑災(zāi)、宗族內(nèi)部事務(wù)管理等，政府將視情況做出反應(yīng)，為了降低政府投入負(fù)擔(dān)，國家傾向于將這些公共事務(wù)程度不同地外包給社區(qū)（宗族）和士紳。
“行政”與“外包”之間在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算約束和行政治理成本等因素的驅(qū)動下相互調(diào)適。即使在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)高、國家直接介入程度高的治理領(lǐng)域，國家也會有降低治理成本的動機(jī)，尋求更加有效的官民組合方式。例如錢糧上繳和社會治安屬于州縣官兩大政績考核指標(biāo)，尤其是錢糧上繳，每年都有硬性上繳任務(wù)。為了完成這些基本任務(wù)，我們看到的是皇權(quán)對于鄉(xiāng)村社會的強(qiáng)控制，通過編戶齊民、里甲制、魚鱗冊等統(tǒng)治工具深入每家每戶，鄉(xiāng)民之間的血緣關(guān)系和自然聚落關(guān)系被國家設(shè)計(jì)的“里甲制”“什伍制”“保甲制”進(jìn)行了人為的切割和組合，從而在自然的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)之上嵌入了反映國家意志的印記。從這個(gè)側(cè)面看，王權(quán)用自己的意志塑造了民間結(jié)構(gòu)與秩序，通過鄉(xiāng)里制深入鄉(xiāng)村汲取稅源，派發(fā)徭役，支撐朝廷和地方政府的財(cái)政運(yùn)行。縣以下的鄉(xiāng)村行政建制則依情況而變，例如秦漢時(shí)期盛行的鄉(xiāng)官制到唐宋之后就變成了職役制。鄉(xiāng)官作為國家正式官吏，享受國家薪俸，履行政府職責(zé)，屬于典型的“行政內(nèi)包”；而職役（如里正）一方面是官方任命，承擔(dān)政府指定的公共職責(zé)，但同時(shí)又是農(nóng)民身份，花費(fèi)自己的時(shí)間和金錢為政府“勾攝公事”，屬于典型的“行政外包”（但伴隨著相對嚴(yán)格的行政控制），可以稱之為“準(zhǔn)官員”。大約在相似的歷史時(shí)期，官僚體制從“官吏一體”逐漸走向“官吏分流”，胥吏從體制內(nèi)走向體制外，從州縣官到胥吏的行政發(fā)包鏈條由“行政內(nèi)包”變成了“行政外包”，國家官僚體系的組織邊界因此而收縮。從鄉(xiāng)官制向職役制轉(zhuǎn)變的原因是復(fù)雜的，其中一個(gè)驅(qū)動因素是國家治理規(guī)模的顯著擴(kuò)大和財(cái)力的相對緊張（徐茂明，2006：104）。唐宋之后鄉(xiāng)的人口規(guī)模相比秦漢時(shí)期大幅減少，而鄉(xiāng)的數(shù)量顯著增多，用職役制代替鄉(xiāng)官制可以相應(yīng)減少國家的財(cái)政壓力。
在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)總體不高的領(lǐng)域，如區(qū)域性的公共產(chǎn)品提供（道路、水利、救助）方面，國家就會尋求更加開放、多樣和靈活的“行政外包”方式，以減少國家的行政和財(cái)政負(fù)擔(dān)。但即便在這樣的場合，國家并非撒手不管，而是仍然保留著行政的相機(jī)控制權(quán)，猶如一只隱形之手，視情況隨時(shí)準(zhǔn)備干預(yù)，民間社會只有在不威脅國家政權(quán)和社會穩(wěn)定的情況下（此時(shí)國家不干預(yù)）才能享受“自主性”。另外，視政府財(cái)力情況，官府仍然會程度不同地參與地方公共產(chǎn)品的提供。例如在水利、賑災(zāi)方面，當(dāng)國家財(cái)力充裕的時(shí)候，政府會直接組織動員，主要以“官辦”形式興修工程和提供救災(zāi)設(shè)施，保護(hù)社會免受水患災(zāi)荒的困擾；但如果財(cái)力緊張，則更可能外包給民間力量，政府只是負(fù)責(zé)引導(dǎo)和監(jiān)管。
表1將國家不同治理領(lǐng)域的特征與國家—社會關(guān)系的特定治理模式進(jìn)行了聯(lián)結(jié)和匹配。我們根據(jù)統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的大小區(qū)分了三類治理領(lǐng)域。
第一類是資源汲取和社會穩(wěn)定，包括賦役、治安、國家意識形態(tài)控制（禮儀政教）以及大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如跨區(qū)域的水利、道路、驛站）。這些方面均直接涉及國家的財(cái)政供給和政權(quán)穩(wěn)定，屬于統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)高的治理領(lǐng)域，因此，國家治理一般采取“強(qiáng)行政、弱外包”或者說“官為主、民為輔”的模式。具體形式包括國家直接供應(yīng)（如鄉(xiāng)官制、國家組織人力和物力修建大型水利工程、州縣官主持基層司法審判）或者在國家嚴(yán)格控制下的行政外包（如里正制、保甲制、什伍制）?？たh制與鄉(xiāng)里制互為表里，相互支持，國家通過編戶齊民深入每個(gè)村莊和家庭，實(shí)現(xiàn)了對于百姓人身和財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)密監(jiān)督和行政控制。這是最接近于秦暉所強(qiáng)調(diào)的“吏民社會”的狀態(tài)。當(dāng)然，國家迫于財(cái)政壓力，在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下盡量尋求經(jīng)濟(jì)上更為節(jié)省的治理方式，如以職役代替鄉(xiāng)官，縣官判案以司法審判與民間調(diào)解相結(jié)合，等等。
第二類治理領(lǐng)域是區(qū)域性公共產(chǎn)品的供應(yīng)，如道路、水利、救恤、鄉(xiāng)勇等。由于主要涉及地方性公共產(chǎn)品，其影響范圍相對有限，統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)屬于中等，其典型的國家治理模式是“行政與外包均衡互動”或官民合作型。官府根據(jù)預(yù)算狀況或許提供一部分財(cái)力和物力支持，但更多是引導(dǎo)、組織和監(jiān)督民間力量的參與，保障最基本的地方性公共產(chǎn)品的供應(yīng)。
第三類治理領(lǐng)域是民間內(nèi)部秩序的維護(hù)與管理，主要涉及村莊內(nèi)部的禮儀教化、民間組織的日常管理，如三老、鄉(xiāng)約、宗族、商人會館等。因?yàn)榫窒抻谝粋€(gè)相對更小的群體范圍（如同俱樂部產(chǎn)品一樣），單一村落或宗族的失序?qū)τ趪襾碚f威脅不大。從州縣官的角度看，一個(gè)縣所面臨的村莊聚落、宗族數(shù)量之多，遠(yuǎn)超縣衙門的監(jiān)管能力，因此只能委托（外包）給這些民間組織自我管理，采取“官督民辦”的治理模式。這是最接近于費(fèi)孝通等學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的“士紳自治”的領(lǐng)域，但我們很難將這種“自我管理”看做“士紳自治”或者類似于市場上平等化的外包契約治理。原因很簡單，且不論三老、鄉(xiāng)約（約正）本身就是官方授權(quán)，享有半官半民的身份，即使宗族和會館的內(nèi)部管理也只是一種政府相機(jī)控制下的自主性（后文將詳加分析）。
表1“一體多面”：中華帝制時(shí)期的國家—社會關(guān)系再研究
表1已經(jīng)清晰地呈現(xiàn)，國家和社會的關(guān)系依不同治理領(lǐng)域的特征而相應(yīng)變化。關(guān)于國家—社會關(guān)系的三種理論概括——“士紳自治”“吏民社會”“官民合作”——實(shí)際上只是分別接近于某個(gè)特定治理領(lǐng)域的官民互動特征。另外，不同領(lǐng)域的國家與社會關(guān)系還相互影響，例如當(dāng)賦役制度從以人丁為主逐漸轉(zhuǎn)向以土地為主，里甲制就趨于衰落，國家對農(nóng)民的人身控制隨之下降，但注重維護(hù)社會治安的保甲制的重要性隨之上升。而在一些地區(qū)，宗族與保甲制、鄉(xiāng)約制合流明顯，士紳、宗族以其準(zhǔn)官方身份日益獲得官府青睞，在承包地方公共產(chǎn)品方面作用更為重要。
透視中華帝制時(shí)期國家—社會關(guān)系的“一體多面”特征
如傅衣凌所言，中華帝制時(shí)期的國家治理體系呈現(xiàn)了驚人的多樣性、靈活性、伸縮性，但同時(shí)又都?xì)w于國家權(quán)力的“一體性”或“統(tǒng)一性”。上一節(jié)提供了一個(gè)分析框架，利用統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)、行政治理成本與預(yù)算約束這些變量，解釋中華帝制時(shí)期國家—社會治理形態(tài)的多樣性和靈活性的具體呈現(xiàn)及其內(nèi)在治理邏輯。從國家權(quán)力的“一體性”到國家治理模式的多樣性、豐富性，看似悖論式共存，其實(shí)是多層次、多面向的國家行政發(fā)包體系的具體體現(xiàn)，蘊(yùn)含著可追溯、可歸約的有機(jī)統(tǒng)一的治理邏輯。下面我們就運(yùn)用這個(gè)分析框架，結(jié)合歷史文獻(xiàn)，進(jìn)一步詳細(xì)解析中華帝制時(shí)代國家治理形態(tài)的多樣性如何在國家—社會的不同治理領(lǐng)域具體呈現(xiàn)和歷時(shí)演化，這背后所服從的國家權(quán)力的配置邏輯為何。
（一）資源汲取與社會穩(wěn)定：強(qiáng)行政、弱外包的組合
自秦漢以來，皇權(quán)通過“編戶齊民”等方式對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行嚴(yán)格控制，周代以血緣關(guān)系（如氏族）為基礎(chǔ)、相對自治的村社共同體被全面徹底地改造和重構(gòu)。“編戶齊民”通過嚴(yán)格的人口登記、戶籍管理和什伍連坐等方式主要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)最重要的統(tǒng)治目標(biāo)：一是征收稅賦和派發(fā)徭役（包括兵役），為整個(gè)王朝實(shí)施統(tǒng)治提供財(cái)政資源和軍事動員；二是維持社會穩(wěn)定，解決百姓訴訟糾紛，抑制豪族大姓，防止盜匪擾民和農(nóng)民造反。為了維護(hù)社會穩(wěn)定，緝盜、剿匪、司法審判是一方面，另一方面王朝國家對于百姓的思想言論和意識形態(tài)的控制也極為關(guān)注（如秦始皇的“焚書坑儒”、漢武帝的“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”、清朝的“文字獄”），嚴(yán)厲禁止異端邪說的傳播。
秦漢時(shí)期皇權(quán)深入鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村設(shè)置三老、孝悌、力田鄉(xiāng)官，負(fù)責(zé)教化、賦稅等事務(wù)，對于統(tǒng)治者極為重視的社會治安還配有縣令長、縣尉的屬員游徼、亭長，作為縣政府的派出人員專門“駐鄉(xiāng)”負(fù)責(zé)（萬昌華、趙興彬，2008）。用現(xiàn)代的術(shù)語來講，在鄉(xiāng)一級基層政權(quán)，秦漢采取了“條塊結(jié)合”的形式。在多層級治理（鄉(xiāng)、亭、里、什、伍）之下，皇權(quán)的資源汲取和戶籍管理直至每個(gè)家庭，每個(gè)人的言行都處于嚴(yán)密的控制之中，按商鞅的說法：“鄉(xiāng)治之，行間無所逃，遷徙無所入。行間之治，連以五，辨之以章，束之以令。拙無所處，罷無所生”。秦暉所提煉的“吏民社會”的概念就主要來源于秦漢深入鄉(xiāng)村、細(xì)密嚴(yán)苛的社會控制這個(gè)重要觀察。從世界范圍看，中華帝制的皇權(quán)對基層社會的控制程度在前現(xiàn)代社會是空前的，其權(quán)力滲透性和資源汲取能力遠(yuǎn)勝于羅馬帝國、波斯帝國（晏紹祥，2021），這也是中華帝制能夠在如此廣闊疆域內(nèi)建立郡縣制中央集權(quán)的治理基礎(chǔ)。
皇權(quán)對鄉(xiāng)村的控制在很大程度上取決于資源汲取的方式。秦漢時(shí)期的戶籍管理與人口控制之細(xì)密可能是空前的，單是民籍簿就包含五類：民宅田園戶籍、年細(xì)籍、田比籍、田命籍、田租籍，其中宅園戶籍就涵蓋每家每戶住宅、園圃、房屋、奴婢、衣器、家畜、田產(chǎn)等極為詳細(xì)的反映家庭財(cái)產(chǎn)的信息（張信通，2019）。這類信息的采集既是為征收資產(chǎn)稅服務(wù)，也是為核實(shí)鄉(xiāng)舉里選提供依據(jù)（家資十萬和四萬是秦和西漢推薦官吏的條件）。年細(xì)籍包括家庭所有成員的籍貫、爵位、身高、面貌特征、婚姻等相關(guān)信息，掌握這些信息是因?yàn)榍貪h時(shí)期的口賦、算賦、徭役均是根據(jù)年齡、身高、爵位而變化的，如未成年、成年、老年所面臨的稅賦和徭役差異較大。每年八月是案比戶口之時(shí)（即“八月算民”），男女老少皆要到官府核驗(yàn)其年齡、面貌、身高等信息。田比地籍涉及田地形狀和面積大小，這與秦漢的授田制有關(guān)，在三年大比之時(shí)，新人應(yīng)該獲得授田，而去世的人應(yīng)該退回田地。掌握詳細(xì)的田地信息是為國家再分配土地、獲取租稅服務(wù)。田命籍和田租籍則分別記錄爵位情況與授田數(shù)量（在秦漢，不同爵位可以享受不同的授田數(shù)量）以及田租交納記錄，繳稅是獲得土地所有權(quán)的前提條件。
從這些戶籍管理的制度細(xì)節(jié)可以看出，國家對于人口和財(cái)產(chǎn)（包括土地）等基礎(chǔ)信息掌握和控制的程度取決于賦稅和徭役的特性，例如是以人丁稅為主還是土地稅為主，人丁稅與人丁本身的年齡、體貌特征的對應(yīng)關(guān)系如何，這些決定了國家對每家每戶的控制程度。秦漢以人丁數(shù)量（而非資產(chǎn)等差）為基礎(chǔ)的稅賦和徭役系統(tǒng)與授田制、西漢（尤其是漢武帝時(shí)期）打擊豪強(qiáng)地主也是密切關(guān)聯(lián)在一起的，國家通過“授田制”與門閥士族搶奪自耕農(nóng)，競爭稅源。一切的關(guān)鍵在于獲得人口與土地（“民數(shù)”）信息，最大限度創(chuàng)造以自耕農(nóng)為主的人口基數(shù)，從而為國家政權(quán)提供最充實(shí)的資源汲取來源（魯西奇，2019）。這使得國家必須深入鄉(xiāng)村和每家每戶，作為一級政權(quán)運(yùn)行的鄉(xiāng)官制也是為此目的服務(wù)，鄉(xiāng)官、里吏依靠國家層面制定的各種法律條文和非正式制度（如父老制），多層次、多維度介入百姓生活和生產(chǎn)，形成當(dāng)時(shí)歷史條件下高水平的“數(shù)目字管理”。
但是，嚴(yán)密控制社會不是皇權(quán)自身獨(dú)有的偏好，最大化程度的人身控制更不是統(tǒng)治目的本身，而只是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治目的的手段。實(shí)際上，社會控制的松緊是隨著稅賦征收方式而變化的
隋唐之后，為了應(yīng)對人口流動、土地買賣頻繁等因素帶來的賦役分配不均問題，從“兩稅法”到“一條鞭法”“攤丁入畝”，賦役的重心從人丁轉(zhuǎn)向地產(chǎn)，對于人口登記和戶籍管理的需求大為下降，人身控制也就隨之減弱，戶籍與里甲相脫離，里甲制逐漸流于形式。唐宋尤其是宋以后，富民階層興起，國家層面也“不立田制”“不抑兼并”，開始承認(rèn)土地所有權(quán)及其民間交易，但此時(shí)賦稅的基礎(chǔ)也由人丁轉(zhuǎn)向財(cái)富（田產(chǎn)），戶籍控制由詳實(shí)的人口特征轉(zhuǎn)向財(cái)富分等評估，“人無丁中，貧富等差”，徭役征派也以“戶等”為基礎(chǔ)。稅基轉(zhuǎn)向財(cái)富一方面有助于抑制貧富分化，實(shí)現(xiàn)稅收公平，另一方面讓富人承擔(dān)里正、鄉(xiāng)書手等職役，富人在鄉(xiāng)村社會也可發(fā)揮更積極的治理作用，政府順勢就從鄉(xiāng)村的具體事務(wù)中撤出（谷更有、林文勛，2005）。
隋唐以后，鄉(xiāng)的規(guī)模不斷縮小，由秦漢時(shí)期的一萬戶變?yōu)槲灏僦烈磺糇笥?，鄉(xiāng)一級行政組織開始式微，作為曾經(jīng)具備完整行政建制和綜合治理職能的一級基層政權(quán)不復(fù)存在，錢糧催征、禁奸緝盜的重要事務(wù)直接發(fā)包給里甲、保甲之類的專門化組織和個(gè)人；鄉(xiāng)官也逐漸淪落為職役。區(qū)別于鄉(xiāng)官制，里正、保甲（包括明清的約正、族正、鄉(xiāng)保）作為平民百姓，經(jīng)官方授權(quán)認(rèn)定，有義務(wù)配合州縣官、胥吏，自費(fèi)“承包”一定的政府職責(zé)（“勾攝公事”），行政與外包的結(jié)合形成了職役“亦官亦民”或“半官半民”的混合身份。明清里甲制衰敗之后，國家基于社會治安目標(biāo)對人員實(shí)行管制的統(tǒng)治需求依然強(qiáng)烈，于是保甲制應(yīng)運(yùn)而生，保甲的職能也逐漸“泛職化”，從社會治安到錢糧賦稅催征、禮儀教化、糾紛調(diào)解、救濟(jì)協(xié)助等綜合職能統(tǒng)統(tǒng)包括在內(nèi)（王先明、常書紅，2000）。
（二）地方公共產(chǎn)品的供給：行政、外包均衡互動下的官民合作
魏特夫（1989）認(rèn)為，中國歷史上中央集權(quán)的官僚體制（即“東方專制主義”）的起源與大規(guī)模治水有關(guān)。此說雖然夸大了河流灌溉和防洪工程對于國家起源的作用，但是中華歷朝歷代皇權(quán)對于大型公共工程的高度重視是不可否認(rèn)的。中國古代水利公共設(shè)施的修建和管理一般分“官辦”和“民辦”兩種基本類型。那些具有跨地區(qū)影響的大型水利灌溉、航運(yùn)和防洪設(shè)施歷朝歷代都是由政府組織人財(cái)物興建，例如歷史傳說中的“大禹治水”、黃河流域引渾淤灌工程鄭國渠、成都地區(qū)的都江堰以及京杭大運(yùn)河等，而地方性、小規(guī)模的農(nóng)田水利設(shè)施則主要由民間組織力量負(fù)責(zé)修建。區(qū)域性、中等規(guī)模的水利設(shè)施更多依靠官民合作來完成，其具體形式則要由政府財(cái)力和民間社會精英參與度等因素綜合決定。古代政府大多設(shè)置專門的水利職官和水利機(jī)構(gòu)，反映了國家對于興修水利工程的重視。但一些研究表明，自明清以來地方水利興修逐漸從中央層面條線化的管理轉(zhuǎn)移到地方官的屬地管理，例如清代水利職官逐漸退出地方水利工程的垂直管理，且多不專設(shè)，轉(zhuǎn)由地方官兼任（鈔曉鴻，2005；周邦君，2006）。明清以來的水利興修經(jīng)費(fèi)來自國家直接財(cái)政撥款的數(shù)目日益下降，而地方自籌比重不斷上升；在人力征調(diào)方面，國家強(qiáng)制性徭役派發(fā)逐漸被市場化的“雇募制”取代（袁明全，1987；熊元斌，1995）。明代“一條鞭法”改革之后，地方政府的財(cái)政體制進(jìn)入分級分類定額包干，超過常規(guī)性財(cái)政支出范圍的突發(fā)性支出，包括水利、交通、救災(zāi)等應(yīng)急性需要就只能依靠募捐或民間自行解決（鄭振滿，2009b）。清朝基本沿襲了明中葉之后的財(cái)政體制，省以下地方財(cái)力因戰(zhàn)事或其他原因經(jīng)常被裁減，行政職能趨于萎縮。財(cái)政約束的收緊直接導(dǎo)致地方政府在水利、交通等公共設(shè)施修建方面的參與程度下降，促成以士紳為代表的民間力量逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。但即便政府直接征集的物力和人力規(guī)模在下降，地方官也并未將這些公共事務(wù)徹底“外包”給地方士紳，而是仍然積極扮演多方面的角色，如組織討論、商議方案、出面勸捐、免除民間科徭、處理地方糾紛、建立良好管理制度等，以克服公共工程的修建、維護(hù)和管理當(dāng)中經(jīng)常遇到的“搭便車”等各類問題。地方士紳出錢出力，動員民間力量是“補(bǔ)官治之不足”，而地方官的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和賦予士紳必要的官方權(quán)威，又是“補(bǔ)民治之不足”。“行政外包”——行政性協(xié)調(diào)控制與公共事務(wù)外包、民間自主管理相結(jié)合——最大限度發(fā)揮了官民合作的優(yōu)勢互補(bǔ)效應(yīng)。在這里，民間力量的上升和參與度增加直接替代了政府的財(cái)政資源投入，而地方官發(fā)揮的引導(dǎo)協(xié)調(diào)功能有助于提高地方公共產(chǎn)品的供給效率。與此同時(shí)，官府仍然保留了相機(jī)控制權(quán)，旨在時(shí)刻防范任何可能引發(fā)的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。
黃宗智（2001）關(guān)于清代司法判決與民間調(diào)解關(guān)系的研究提供了基層司法領(lǐng)域官民合作的重要案例。該研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)民事糾紛告到官府，縣官一般會先鼓勵(lì)當(dāng)事人庭外民間調(diào)解，縣官只是居間主導(dǎo)民間調(diào)解過程。只有當(dāng)民間調(diào)解失敗，案件才正式進(jìn)入法庭審理。在民間調(diào)解過程中，縣官盡力引導(dǎo)社區(qū)或宗族介入調(diào)解過程，尋求糾紛雙方的和解，而亦官亦民的鄉(xiāng)保也發(fā)揮著上傳下達(dá)、溝通官民意見的重要作用。當(dāng)然，鄉(xiāng)保作為中間人上下其手、濫用權(quán)力的情形也時(shí)有發(fā)生。民間訴訟發(fā)生之后，官方主動引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和促成民間調(diào)解，司法審判只是作為最后的啟用手段，這充分顯示了在民間糾紛解決過程中代表國家權(quán)力的司法審判與代表民間秩序的社區(qū)調(diào)解之間的高度互補(bǔ)、相得益彰。在清代的司法實(shí)踐中，介于官方正式判決與民間非正式調(diào)解之間的官民合作占據(jù)非常重要的位置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在清代三縣的628件民事糾紛案例中有2/3是通過這種半官半民的庭外調(diào)解結(jié)案。司法判決與民間調(diào)解相結(jié)合，一方面顯著節(jié)約了基層司法治理的行政成本，另一方面借助民間權(quán)威人士的居間協(xié)調(diào)——相當(dāng)于縣官將糾紛處理外包給宗族或社區(qū)權(quán)威人物，輔之以縣官的引導(dǎo)和監(jiān)督——在很多情形下比簡單的司法判決能夠更為徹底地解決雙方矛盾，有助于提升糾紛處理質(zhì)量，降低統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)（周黎安，2019：45-46）。
事實(shí)上，“第三領(lǐng)域”不限于司法領(lǐng)域，也廣泛存在于國家與社會之間，例如在晚清和民國時(shí)期，處于國家與社會結(jié)合部的士紳在公共領(lǐng)域，如治水、修路、救濟(jì)、辦學(xué)、民事調(diào)解、荒政等方面也發(fā)揮了重要的作用（黃宗智，1999）。
（三）民間內(nèi)部秩序：相機(jī)控制下的自主管理
如蕭公權(quán)、瞿同祖等學(xué)者所言，在古代中國，鄉(xiāng)紳自治是不存在的。本文也認(rèn)為，民間秩序的自我管理是在行政相機(jī)控制下的自主管理：一方面，對于鄉(xiāng)村事務(wù)，國家相機(jī)控制那只隱形之手無處不在，只要不發(fā)生威脅統(tǒng)治秩序、突破皇權(quán)底線的嚴(yán)重事件（如拒絕納稅、民變造反、“邪教”流行），政府的“有形之手”不會輕易干預(yù)；另一方面，士紳對于特定鄉(xiāng)村事務(wù)（如宗族、鄉(xiāng)約）的自主決策必須在國家控制范圍之內(nèi)。在這個(gè)意義上，費(fèi)孝通提出的“雙軌政治”在嚴(yán)格意義上是不準(zhǔn)確的。下面我們從三老、鄉(xiāng)約、宗族和商會在其歷史演變過程中所呈現(xiàn)的國家與社會的互動關(guān)系出發(fā)，揭示在民間內(nèi)部秩序的維護(hù)上“行政外包”的具體內(nèi)涵及其演變邏輯。
1.三老制
漢高祖二年設(shè)置鄉(xiāng)、縣三老，主要負(fù)責(zé)地方社會的道德教化，一般由鄉(xiāng)里德高望重的老者擔(dān)任。三老除享受國家賜爵賜物、免除兵役力役等優(yōu)待，在民間也享有特殊榮譽(yù)。三老不僅負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村禮儀教化，而且還可以直達(dá)縣衙表達(dá)意見，行使參政議政的權(quán)利。當(dāng)然，如果鄉(xiāng)里出現(xiàn)傷風(fēng)敗俗的事情，三老也要承擔(dān)責(zé)任。從行政外包的視角看，漢代三老制有幾個(gè)有趣的治理特征，值得加以強(qiáng)調(diào)。首先，漢代三老作為民間領(lǐng)袖和社會精英，其身份具有“準(zhǔn)官員”性質(zhì)。三老被置于鄉(xiāng)官之首，但關(guān)于三老是否屬于在編正式鄉(xiāng)官，學(xué)術(shù)界存有爭議。筆者更傾向于牟發(fā)松（2011）的說法，即漢代三老具備“非官非民”“亦官亦民”的雙重身份，或者說“非吏而得與吏比”，雖然不屬于正式的鄉(xiāng)官序列，但具備強(qiáng)烈的官吏色彩，體現(xiàn)為選拔聘任程序與官吏一樣，法令賦予其編制員額，位列鄉(xiāng)官之首，以教化之師受到社會的尊重和官員的認(rèn)可，直接參議縣政。
鄉(xiāng)三老經(jīng)過察舉產(chǎn)生，縣三老則從鄉(xiāng)三老當(dāng)中擇任，這是一個(gè)民間推舉與官方認(rèn)定相結(jié)合的選拔和聘任過程，本身就是官府與民間良性互動、通力合作的產(chǎn)物。其次，漢代三老其實(shí)是一個(gè)從里父老、鄉(xiāng)三老到縣三老的序列，隨著職責(zé)重要性（統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)程度）的提高，三老呈現(xiàn)出民間身份減弱、官方色彩加重的排列。三老產(chǎn)生于鄉(xiāng)一級基層政權(quán)，里父老則來自鄉(xiāng)基層行政組織——里和接近純民間組織的僤，主要由民間推舉，也不享受官方補(bǔ)貼。但里父老不同于鄉(xiāng)里一般的父老或長輩，他必須達(dá)到一定的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，且承擔(dān)著均平賦役負(fù)擔(dān)、照顧貧弱者的官方職責(zé)，類似于明清時(shí)期的職役，仍然帶有一定的官方色彩。如果說從鄉(xiāng)官制到三老制已經(jīng)體現(xiàn)了國家與社會關(guān)系在不同治理領(lǐng)域有彈性且有區(qū)別的橫向組合搭配，三老序列則在同一個(gè)治理領(lǐng)域呈現(xiàn)了差異化的縱向組合搭配，反映了國家深入社會的多元形態(tài)和靈活組合。再次，漢代三老制反映了國家對于基層社會精英的“吸納”與“制約”。三老要經(jīng)過官府的認(rèn)定和監(jiān)管，他們并非因?yàn)樨?cái)富或社會地位就可以自動獲得“三老”資格。選為“三老”一定要符合官府標(biāo)準(zhǔn)（如德高望重），體現(xiàn)官府意志（如正確引導(dǎo)社會風(fēng)尚），橫行鄉(xiāng)里的豪族大姓和富商巨賈不僅沒有資格充任，反而要受到打壓。三老制既吸納符合國家要求的社會精英，引導(dǎo)其發(fā)揮良好的治理作用，同時(shí)又潛在制約豪強(qiáng)勢力在基層社會的影響力，很好地體現(xiàn)了王朝政權(quán)對于社會承包主體的資格認(rèn)定的原則和傾向。
漢代之后制度化的“三老制”雖然不復(fù)存在，但進(jìn)入魏晉南北朝仍然可以看到類似“三老”的民間領(lǐng)袖（如鄉(xiāng)望、民望）發(fā)揮基層治理作用，并得到官方認(rèn)可；盛唐之后更進(jìn)一步，魏晉南北朝所建立的“鄉(xiāng)望”秩序又向激活秦漢“父老”秩序的方向演化（牟發(fā)松，2011：245-247）。從“亦官亦民、非官非民”的角度看，明朝早期的老人制、明清的鄉(xiāng)約制也可以理解為是傳統(tǒng)“三老制”的沿襲和發(fā)展。
2.鄉(xiāng)約
鄉(xiāng)約制最早發(fā)源于宋代陜西藍(lán)田的《呂氏鄉(xiāng)約》，宣揚(yáng)“德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤”為核心的規(guī)約，在當(dāng)時(shí)完全是民間自發(fā)組織、鄉(xiāng)民自愿參加（楊開道，2015；王日根，2003）。南宋時(shí)期朱熹對《呂氏鄉(xiāng)約》進(jìn)行了增損，主要添加了“能肅政教”“畏法令，謹(jǐn)租賦”等內(nèi)容，改變了《呂氏鄉(xiāng)約》當(dāng)中比較嚴(yán)厲的處罰方式，避免了與國家權(quán)力爭奪刑罰權(quán)的嫌疑，同時(shí)對宣講內(nèi)容也加以限制，例如不傳播“神怪邪僻悖亂之言”，使之符合國家主流意識形態(tài)。朱熹看到了《呂氏鄉(xiāng)約》在恢復(fù)鄉(xiāng)村禮儀教化上的巨大價(jià)值，但也認(rèn)識到一份純民間性質(zhì)的鄉(xiāng)約所面臨的局限，因此通過增損改造既規(guī)范了它的組織形式，又注入了必要的國家意志，讓原來飽受質(zhì)疑和非議的民間鄉(xiāng)約具備了合法性基礎(chǔ)。到了明代，尤其嘉慶之后，官府逐漸認(rèn)可鄉(xiāng)約的價(jià)值并加以提倡。擔(dān)任贛南巡撫的王陽明在《呂氏鄉(xiāng)約》和朱熹增損的基礎(chǔ)上，頒布《南贛鄉(xiāng)約》，進(jìn)一步在鄉(xiāng)約中強(qiáng)化國家意志，并與他獨(dú)創(chuàng)的“十家牌法”相結(jié)合，促使鄉(xiāng)約與保甲合流，逐漸演變成基層鄉(xiāng)村治理的正式行政組織，以期實(shí)現(xiàn)人人“小心以奉官法，勤謹(jǐn)以辦國課，恭儉以守家業(yè)，謙和以處鄉(xiāng)里”的目標(biāo)。嘉慶九年，廣西學(xué)政黃佐制定《泰泉鄉(xiāng)禮》，將鄉(xiāng)約與保甲、社學(xué)、社倉、鄉(xiāng)社融為一體，試圖構(gòu)建一個(gè)揚(yáng)善懲惡、禮樂教化的基層治理體系和鄉(xiāng)村秩序。黃佐強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)紳士人在鄉(xiāng)約中的主體地位，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)約與官府之間既分工又協(xié)作的微妙平衡：“凡鄉(xiāng)禮綱領(lǐng)，在士大夫，表率宗族鄉(xiāng)人，申明四禮而力行之，以贊成有司教化。……凡行鄉(xiāng)約、立社倉、祭鄉(xiāng)社、編保甲，有司俱毋得差人點(diǎn)查稽考，以致紛擾。約正、約副姓名，亦勿遽聞于有司。蓋在官則易為吏胥所持。……其有好為異論、鼓眾非毀禮義、不率教之人，亦以姓名聞于有司，有司嚴(yán)懲治之。”從最早的《呂氏鄉(xiāng)約》到朱熹的《增損呂氏鄉(xiāng)約》、王陽明的《南贛鄉(xiāng)約》、黃佐的《泰泉鄉(xiāng)禮》，再到章潢的《圖書編》、呂坤的《鄉(xiāng)甲約》、劉宗周的《保民訓(xùn)要》等鄉(xiāng)約文獻(xiàn)，展現(xiàn)了鄉(xiāng)約從民間自發(fā)性質(zhì)逐步走向與國家權(quán)力調(diào)適與融合并日益獲得合法性資格的演進(jìn)歷程，最終形成了以鄉(xiāng)約為綱，以社倉、社學(xué)、保甲為目的鄉(xiāng)村治理模式（王日根，2003；楊亮軍，2016）。在整個(gè)過程中，連接朝廷與鄉(xiāng)民的士大夫和地方官員自始至終扮演了關(guān)鍵性和主導(dǎo)性角色，否則純粹依靠民間自發(fā)力量難以支撐鄉(xiāng)約作為一項(xiàng)正式制度融入國家治理體系。
到了清代，鄉(xiāng)約制度進(jìn)入大規(guī)模普及階段，鄉(xiāng)約的民間性和自愿性逐步讓位于行政性和強(qiáng)制性。在此過程中，國家利用民間素有教化勸善的傳統(tǒng)，欽定讀法內(nèi)容（如康熙《圣諭十六條》和雍正《圣諭廣訓(xùn)》），規(guī)范組織形式（設(shè)立鄉(xiāng)約組織），使之發(fā)揮禮儀教化的作用。朝廷要求約正、約副的名字要在官府備案，而具體職責(zé)和運(yùn)作細(xì)節(jié)則“發(fā)包”給民間社會精英，最大限度節(jié)約國家層面的治理成本。鄉(xiāng)約與鄉(xiāng)村基層行政組織（如保甲制、里甲制）徹底融通合流，職責(zé)不再局限于宣傳教化，而與催征錢糧、勾攝公事等基層傳統(tǒng)政府事務(wù)相結(jié)合，約正、約副也淪落為里正、保甲長之類的職役，在不少地區(qū)充任者大都是奸猾賴皮之人，難覓年高有德或殷實(shí)富家者，鄉(xiāng)約即使被賦予道德教化的職能也發(fā)揮不了而成為擺設(shè)。
3.宗族
在明代之前，尊祖敬宗是天子士大夫的特權(quán)，庶民不得設(shè)立家廟祭祀，及至明朝中葉庶民被允許建置祠廟祭祀始祖，宗族才逐步從王室貴族走向縉紳平民。宗族以祠堂、族籍、族田三位一體，敬宗收族，凝聚鄉(xiāng)民，形成強(qiáng)大的社區(qū)力量。如何規(guī)范引導(dǎo)宗族，使其符合國家對于鄉(xiāng)村的治理需求，而不至于變成挑戰(zhàn)與威脅皇權(quán)統(tǒng)治和鄉(xiāng)村秩序的異己力量，顯然是擺在王朝政權(quán)面前的重大任務(wù)。
明清宗族的迅速發(fā)展一方面來自其內(nèi)在的整合資源、凝聚人心的功能，另一方面也得益于國家主動的“吸納”和宗族積極對接回應(yīng)國家需求。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先是宗族對于官方治理目標(biāo)的認(rèn)同與支持。祠堂聚集族人所宣講的內(nèi)容主要是儒家經(jīng)典和雍正的《圣諭廣訓(xùn)》，鄉(xiāng)約和族規(guī)也都是強(qiáng)調(diào)“移孝作忠”，要求遵守國法，及時(shí)完糧納差。這相當(dāng)于宗族主動承擔(dān)了國家道德教化的任務(wù)，同時(shí)又自我約束，盡量體現(xiàn)國家意志，至少不發(fā)生抵牾，以換取合法性資格。其次，清朝明確扶持族權(quán)，鼓勵(lì)發(fā)展宗族組織。隨著清朝“攤丁入畝”之后里甲制的趨于瓦解，鄉(xiāng)村治理的一系列職責(zé)（如行政、司法、教化、救濟(jì)）逐漸向宗族、鄉(xiāng)族等民間組織轉(zhuǎn)移，朝廷給予宗族、鄉(xiāng)族以作為鄉(xiāng)村基層組織的“綜合承包方”的身份和相應(yīng)的治理權(quán)。從康熙《圣諭十六條》的“敦孝悌以重人倫，篤宗族以昭睦鄰，和鄉(xiāng)黨以息爭訟”到雍正《圣諭廣訓(xùn)》進(jìn)一步闡發(fā)立家廟、設(shè)家塾、置義田、修家譜的重要意義，再到雍正四年（1726年）正式規(guī)定宗族與保甲并列成為鄉(xiāng)村基層行政組織，責(zé)令“如有堡子村莊聚族滿百人以上，保甲不能編查者，揀選族中人品剛方素為闔族敬憚之人，立為族正，如有匪類，報(bào)官究治，徇情隱匿者與保甲一體治罪”。族正、族約承擔(dān)宗族內(nèi)的糧差完納和禮儀教化職責(zé)，作為宗族負(fù)責(zé)鄉(xiāng)約的族約，必須在每月朔望日講解《圣諭十六條》，淳化風(fēng)俗。宗族還被賦予一定的司法裁決權(quán)，酌情處理族內(nèi)糾紛，情節(jié)嚴(yán)重者則“稟官究治”。雍正甚至曾下諭準(zhǔn)許宗族擁有對于族人的生殺大權(quán)。政府還專門獎勵(lì)表現(xiàn)優(yōu)異的宗族（如旌表義門和節(jié)孝、獎勵(lì)模范宗族），保護(hù)祠宇、祭田、義莊田等宗族公共財(cái)產(chǎn)，進(jìn)一步鞏固宗族制度。當(dāng)然，宗族的發(fā)達(dá)與強(qiáng)勢也是一把雙刃劍，一些強(qiáng)大宗族依仗人多勢眾組織械斗，如爭地爭墳、分塘分水或橫行霸道、武斷鄉(xiāng)曲，直至抗拒官府，最終受到官府彈壓。宗族發(fā)達(dá)帶來的負(fù)面作用也引起諸多地方官的憂慮，如何節(jié)制族權(quán)在政府內(nèi)部也產(chǎn)生了爭論。如江西巡撫陳宏謀強(qiáng)調(diào)宗族可以彌補(bǔ)官治之不足，“一縣之內(nèi)，地處煥散，責(zé)之官司，耳目難周”，所以應(yīng)該發(fā)揮宗族“便于覺察，易于約束”的優(yōu)勢，“官給牌照，假以事權(quán)，專司化導(dǎo)約束之事”。但也有反對者，如江西巡撫輔德（陳宏謀的后任）就發(fā)起過大規(guī)模的撤毀宗祠的運(yùn)動。乾隆帝先后兩次否定族正制，用家法處死族人可減等免死的法律規(guī)定也被收回。但在乾隆之后，福建、廣東、江西、湖南等一些地方仍然在局部實(shí)行族正制（張研，2000）。這也說明宗族內(nèi)部的看似“自治”充其量只是相機(jī)控制下的準(zhǔn)自主，只有在朝廷劃定的范圍內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)自我管理，否則勢必招致官府的彈壓和限制。
4.商人會館
隨著明朝“一條鞭法”、清朝“攤丁入畝”“滋生人丁，永不加賦”等賦役制度的變革，跨地區(qū)的人口流動性大幅增加，各地涌現(xiàn)出形式多樣的商幫、會館和行業(yè)組織。當(dāng)人們離開家鄉(xiāng)涌入城市備考、經(jīng)商或謀生時(shí)，兩個(gè)方面的問題隨之產(chǎn)生：一是作為客居城市的異鄉(xiāng)人如何尋找安身之處，二是傳統(tǒng)的基于戶籍和人身控制的城市管理如何應(yīng)對來自四面八方、各行各業(yè)的龐大的流動人口。作為“易籍同鄉(xiāng)人士在客地設(shè)立的社會組織”（王日根，1995：29），明清會館正好滿足了這兩方面的需求。首先，會館提供了同鄉(xiāng)之人在異地崇拜神靈、聚會娛樂、暫昔歸葬、維護(hù)集體利益的功能；其次，對于地方政府來說，會館也提供了集中管理、維護(hù)秩序、履行政府職責(zé)的場所，如同一個(gè)屬地性的基層行政組織。事實(shí)上，隨著時(shí)間的推移，會館日益被官府視為一個(gè)綜合性基層管理單元。在明清會館的發(fā)展和演化過程中，政府的態(tài)度經(jīng)歷了一個(gè)從觀望到默認(rèn)再到支持和保護(hù)的變化（王日根，1995：249），這類似于鄉(xiāng)約、宗族的發(fā)展過程。政府的態(tài)度變化與會館一系列有意識的與國家意志銜接嵌合、加強(qiáng)合法性的努力分不開。官府與會館相向而行，相互調(diào)適融合，最終實(shí)現(xiàn)了“官民相得”的結(jié)果（王日根，2002）。從會館方面看，明清會館大都是官紳捐修或者有其介入，即使商人具備足夠的財(cái)力也愿意讓官紳出面建造，這首先保證了會館的“半官方色彩”，有助于增強(qiáng)政府方面的信任感。更重要的是，會館主動將其功能定位與國家治理目標(biāo)相銜接，以化解外界（包括官府）對其組織意圖可能產(chǎn)生的猜忌和非議，并主動承接和滿足來自官府的發(fā)包任務(wù)（如包收包納國家稅收、賑貧恤弱）和監(jiān)管要求（如加強(qiáng)流動人口管理等）。
在近代城市的發(fā)展過程中，商人群體逐漸介入城市的管理。新型商會與地方行政機(jī)構(gòu)密切合作，承擔(dān)城市公益事業(yè)、治安、調(diào)解商業(yè)爭端等事宜（羅威廉，2016）。新型商會相當(dāng)于“承包”了部分政府職能，這其中既包括維持商會內(nèi)部秩序的“分內(nèi)”之責(zé)，同時(shí)也包括一些與商會不直接相關(guān)屬于政府的職責(zé)，如城市公益、修路和治安等。鑒于會館為政府“排憂解難”，官府也積極回應(yīng)，對其進(jìn)行支持并保護(hù)商人群體的一些利益訴求，例如作為仲裁者調(diào)解會館之間的糾紛沖突，以國家權(quán)力保護(hù)會館備案的財(cái)產(chǎn)等。當(dāng)然，政府對于商會也保有“行政性”的相機(jī)控制權(quán)，如果會館出現(xiàn)擾亂社會治安、威脅朝廷利益的情形，如土客之間、客客之間或同鄉(xiāng)之間的斗毆沖突或藏匿奸宄，或囤聚私鹽，走私貨物，官府則會嚴(yán)加懲戒，強(qiáng)化約束（王日根，2003）。
概括起來，相機(jī)控制下的民間組織的自主管理不等于“士紳自治”，士紳、商紳的自主管理空間取決于他們與國家目標(biāo)相向而行的表現(xiàn)。這包含兩層涵義：第一，宗族、會館等民間組織必須認(rèn)同和響應(yīng)國家的政策意志，才能獲得政府授予的社會外包方的合法資格。如上所述，政府職能——如禮儀教化、稅賦完納或代理征稅、查驗(yàn)商人身份、維持內(nèi)部秩序——大規(guī)模外包都是發(fā)生于民間組織與國家意志相向而行之后。社會承包方的內(nèi)生選擇過程既有國家的積極吸納和塑造，也有民間力量的主動靠攏和效忠，其核心是將統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，在此基礎(chǔ)上再尋求行政治理成本的最小化。第二，這些民間組織的行政承包方的資格持續(xù)受到政府監(jiān)管，一旦出現(xiàn)威脅社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)治秩序的行為，政府一定會強(qiáng)力干預(yù)，甚至取消其合法資格（如取消宗族的死刑判決權(quán)）。換言之，政府對于這些民間組織的“發(fā)包式”治理仍然是在“行政性”控制的框架之內(nèi)，而且行政干預(yù)的時(shí)機(jī)和條件并非如白紙黑字般清晰界定的，主動權(quán)完全在官府，而這正是“相機(jī)控制”的含義，不是西方社會理論中國家與社會的二元對立所能涵蓋的。
一體多面”的聯(lián)結(jié)與互動：進(jìn)一步的分析
以上分析的多層次、多面向的國家行政外包體系并非都是王朝自上而下、精心設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，因?yàn)闅v史的路徑依賴、經(jīng)濟(jì)社會因素的復(fù)雜互動經(jīng)常不在王朝的掌控之中，但是不同政府層級有意識的機(jī)制設(shè)計(jì)和制度改革從來沒有停止過。許多制度創(chuàng)新先是從少數(shù)地方官員的局部試驗(yàn)（如“均平法”“一條鞭法”）開始，逐漸被更多地方官員仿效和改進(jìn)，最后上升為國家范圍內(nèi)的政策。即使朝廷正式推廣，各地執(zhí)行起來仍有巨大的差異性。從鄉(xiāng)官制到職役制，從“官吏一體”到“官吏分流”，從租庸調(diào)制到“兩稅法”“一條鞭法”，再到“攤丁入畝”，既有歷史車輪本身的推動和路徑依賴，也有政府（包括地方政府）的理性選擇與主動調(diào)適。這一切都說明國家治理體系為了應(yīng)對時(shí)代變化和外部沖擊而經(jīng)常調(diào)整和改革。
整個(gè)天朝帝國就是一個(gè)等級化的行政組織，在此背景之下，官僚不存在對抗天朝的權(quán)力，百姓也無完全獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如果進(jìn)一步透視古代中國的治理秩序與結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，從朝廷到地方官再到民間社會，呈現(xiàn)了一個(gè)等級化的國家治理結(jié)構(gòu)和地方化的層層分包體系。朝廷之下，從巡撫、知府到州縣官是一個(gè)層層分包的體系，每一級的地方官員是其轄區(qū)治理事務(wù)的綜合承包人，尤其是州縣官，作為地方事務(wù)的最終承包人，既要負(fù)責(zé)國家的資源汲取（納稅完糧），又要直接或協(xié)助提供地方公共產(chǎn)品?？偝邪降纳矸菔沟玫胤焦倥c地方社會精英（士紳、商人）之間既存在潛在利益沖突（如在納稅完糧、派發(fā)徭役方面），又經(jīng)常成為利益共同體（如提供地方公共產(chǎn)品和維護(hù)民間私人秩序），地方官盡力與地方精英攜手，一起面對朝廷的考核與問責(zé)。地方官在將相關(guān)公共事務(wù)外包給社會精英的同時(shí)，也負(fù)有引導(dǎo)、組織和監(jiān)督的職責(zé)，從而助力地方士紳提供必要的地方公共產(chǎn)品（如道路、水利、救恤、團(tuán)練），維持地方的社會穩(wěn)定。
從皇帝開始，層層屬地化的行政發(fā)包體系體現(xiàn)了“一元化權(quán)力”與“多元化治理體系”的結(jié)合與互動。一方面，國家權(quán)力是統(tǒng)一和絕對的，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。中華帝制治理體系的權(quán)力一元化強(qiáng)調(diào)皇權(quán)的“支配性”和“可控性”，表現(xiàn)為官府權(quán)力對于社會方方面面的滲透與控制，既包括國家直接占有土地（官田），控制戰(zhàn)略性資源（如鹽鐵專賣）和國家意識形態(tài)（禮儀教化），也包括國家對于鄉(xiāng)約、宗族、會館等社區(qū)性或準(zhǔn)私人性活動的監(jiān)管，貫徹了國家治理的“全覆蓋”“無死角”原則。如果出現(xiàn)了新的社會團(tuán)體或利益主體（如宋以后出現(xiàn)的地方宗族，明清時(shí)期涌現(xiàn)的商人會館），或新的意識形態(tài)活動（如佛教、鄉(xiāng)約、民間祭祀），國家將觀察、評估其潛在的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)具體情況采取不同的應(yīng)對策略。其中比較典型的策略是“吸納”，如民間自發(fā)產(chǎn)生的鄉(xiāng)約最終“官方化”，宗族演變成國家的準(zhǔn)行政治理單元（官方授權(quán)“族正”管理宗族內(nèi)部的綜合事務(wù)），商人會館取得官方許可并主動“承包”部分政府治理職能。如果國家政權(quán)受到威脅，則采取“彈壓”的方式將之消滅在萌芽狀態(tài)（如焚燒寺廟、嚴(yán)禁民間祭祀）。帝國治理的底線是不允許任何社會團(tuán)體徹底“游離”于國家權(quán)力體系之外而成為對抗性力量，而這正是“行政發(fā)包”這個(gè)視角特別契合中華帝制時(shí)代國家與社會關(guān)系的地方：一切社會團(tuán)體和個(gè)人都必須籠罩在國家“一統(tǒng)性”權(quán)力的直接或間接影響之下（如里甲制、保甲制、什伍制），接受“行政性”力量的覆蓋和相機(jī)調(diào)控，最大限度控制統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。一些滿足合法性要求（如貫徹國家意志）的精英群體或社會團(tuán)體獲得行政外包資格，被指定承擔(dān)國家“發(fā)包”的相關(guān)公共事務(wù)，如催征賦役、主持教化、興修水利道路、組織團(tuán)練鄉(xiāng)勇、維持宗族內(nèi)部秩序等，與此同時(shí)還要自籌經(jīng)費(fèi)、組織人力物力完成這些任務(wù)。這是國家權(quán)力的“全覆蓋”的內(nèi)涵，行政外包的不同形式反映的是國家“行政性”控制和“吸納性”策略的不同表現(xiàn)，國家權(quán)力體系的“全覆蓋”和“吸納性”的結(jié)合是中華帝制在變動不居的治理環(huán)境下維持統(tǒng)治秩序的制度基礎(chǔ)。
另一方面，在權(quán)力的一元化的基礎(chǔ)之上，國家治理體系又呈現(xiàn)出多樣性和相機(jī)性特征。從官僚體制的行政內(nèi)包到不同形式的行政外包，從“強(qiáng)行政、弱外包”的里甲制、職役制，到地方公共產(chǎn)品領(lǐng)域的行政—外包均衡互動及官民合作，再到國家相機(jī)控制下的自主管理（宗族、義莊義塾、會館），中華帝國在維持政權(quán)的支配性和覆蓋性（即統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的可控性）的前提下，以行政發(fā)包形態(tài)的多樣性和靈活性試圖最大限度降低國家治理成本，減緩?fù)醭?cái)政約束的壓力。只要在“統(tǒng)治安全”的范圍內(nèi)，社會承包主體的利益多元性、決策自主性在強(qiáng)大的皇權(quán)之下是基本得到承認(rèn)和保障的（這也符合統(tǒng)治者的自身利益），這充分體現(xiàn)了中華帝制時(shí)期國家治理的多元性、包容性和靈活性。
中華帝制時(shí)期行政外包的多樣性和靈活性催生了形態(tài)各異的“社會承包方”或“行政外包者”，他們構(gòu)成了一個(gè)“準(zhǔn)官員”或“亦官亦民”群體，從里正、保甲、三老、約正、族正到明清的士紳、晚清的商紳都在這個(gè)群體內(nèi)。他們是國家—社會關(guān)系中多樣化“行政外包”的人格化載體，為“行政外包”這個(gè)概念提供了直接的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。如黃宗智的“第三領(lǐng)域”概念所強(qiáng)調(diào)的那樣，古代中國官民之間、公私之間并不存在截然分明的界限，半官半民、非官非民的情形非常之多，可以說官中有民，民中有官。和三老、里正一樣，明清士紳屬于王朝公共事務(wù)的“外部”承包方，其身份可視為某種“準(zhǔn)官員”，介于官與民之間，既有“民”的身份，處于國家政權(quán)、體制之外，但又具備“官方”色彩，如聯(lián)結(jié)科舉仕途，享受國家優(yōu)免特權(quán)，接受政府考核，履行部分政府職責(zé)。如同對三老的選擇一樣，士紳的社會地位并非由其財(cái)產(chǎn)狀況直接決定（這與英國中世紀(jì)的鄉(xiāng)村士紳相區(qū)別），而更多是由他們與官府和王朝權(quán)力的親和性所決定。這凸顯了作為“行政外包者”的身份屬性和制度特征。公私之間也是邊界模糊，互相摻和，半公半私、亦公亦私的情形非常普遍。例如鄉(xiāng)約、宗族、會館既有社會群體內(nèi)部的“私”，又有主動承擔(dān)國家任務(wù)、貫徹國家意志的“公”。這一切導(dǎo)致了中華帝制時(shí)期國家與社會之間更多不是二元對立，而是二元互動調(diào)適，圓通融合。當(dāng)然官民之間和公私之間并非總是和諧共處、水乳交融，掣肘沖突也時(shí)常發(fā)生。如前述清朝皇帝對于宗族態(tài)度的演變所示，即使發(fā)生沖突和矛盾，也并非總是一方壓制另一方，而是相互調(diào)適，相互妥協(xié)，體現(xiàn)了統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)、行政成本與預(yù)算約束等因素之間的內(nèi)在張力。
王朝權(quán)力的一元化與國家治理體系的多樣性的結(jié)合——本文稱之為“一體多面”——構(gòu)成了中華帝制時(shí)期國家與社會關(guān)系最鮮明的特征。這詮釋了傅衣凌所強(qiáng)調(diào)的帝國治理的“深層結(jié)構(gòu)”的穩(wěn)定性與“表層結(jié)構(gòu)”的多樣性、適變性的奇妙結(jié)合。國家—社會關(guān)系的“一體”與“多面”的關(guān)系是不可分割、相互支持的。首先，如果沒有皇權(quán)的“一統(tǒng)性”，沒有國家權(quán)力的支配性、可覆蓋性、可控制性，也就不可能有大規(guī)模的公共職能的外包，國家—社會關(guān)系領(lǐng)域就不會出現(xiàn)如此豐富多彩的行政發(fā)包形態(tài)。如前所述，所有這些行政外包形態(tài)都聯(lián)結(jié)著國家權(quán)力，依賴于國家權(quán)力的相機(jī)控制以及引導(dǎo)、組織和監(jiān)督。行政外包形態(tài)隨著治理領(lǐng)域和治理?xiàng)l件的變化而變化，但唯一不變的是處于權(quán)力中心的行政發(fā)包方。其次，國家—社會關(guān)系的“多面性”支持和鞏固了皇權(quán)的“一統(tǒng)性”和“一體性”。
在中華帝制時(shí)期，國家與社會之間是“有限汲取”與“有限服務(wù)”之間的交換，這可以理解為古代中國隱含的“社會契約”。“有限汲取”表現(xiàn)為政府相對固定的資源汲?。ǘ~化的錢糧上繳），除非發(fā)生戰(zhàn)爭等重大意外事件，否則不額外加稅。明朝的原額主義和康熙的“滋生人丁，永不加賦”是這種“有限汲取”理念的最直接、最鮮明的體現(xiàn)。與此相對應(yīng)，國家對社會只提供最低限度的公共服務(wù)，如司法和社會治安，除此之外更多的公共服務(wù)則依國家財(cái)力狀況尋求多種形式的行政外包，如我們在諸多治理領(lǐng)域所看到的官民合作、官督民辦等。隨著國家治理規(guī)模的擴(kuò)大，“原額主義”所體現(xiàn)的有限資源汲取以及明清以土地為主的賦役制度，直接導(dǎo)致了士紳力量的興起以及相應(yīng)的在地方性公共產(chǎn)品和民間內(nèi)部秩序方面自主性管理空間的擴(kuò)大。我們的分析一再表明，形式多樣的行政外包是根據(jù)治理領(lǐng)域的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)、政府財(cái)政壓力的大小而相應(yīng)調(diào)節(jié)著行政性介入的比重和社會外包的程度。因此，如果失去了多樣化行政發(fā)包形態(tài)，王朝政權(quán)根本無法在如此人口眾多、疆域廣闊的帝國實(shí)現(xiàn)“大一統(tǒng)”。
以上分析隱含的假定是國家的資源汲取能力是相對固定的，因而它所呈現(xiàn)的具體形式和范圍直接受制于預(yù)算約束。這對應(yīng)于古代中國在大多數(shù)歷史時(shí)期外部軍事威脅較少，帝國接近于一個(gè)相對封閉和平的地緣政治環(huán)境。但是，國家資源的汲取方式和程度也取決于外部競爭壓力。在漢武帝時(shí)代，為了抗擊匈奴，皇權(quán)不斷加強(qiáng)資源汲取能力，如開征資產(chǎn)稅，擴(kuò)大政府專賣和直營范圍（從鹽鐵到酒茶），并將國營體制深入流通領(lǐng)域。當(dāng)清政府面臨西方列強(qiáng)的堅(jiān)船利炮和國內(nèi)大規(guī)模農(nóng)民起義的威脅時(shí)，也不得不推出厘金制度，發(fā)行公債，建立現(xiàn)代警政和學(xué)校，而這一系列轉(zhuǎn)型的背后是軍事—財(cái)政國家體系的建立以及國家權(quán)力對社會滲透的不斷強(qiáng)化（哈爾西，2018）。
超越技術(shù)治理的兩種路徑想象
現(xiàn)有分析中華帝制時(shí)期國家和社會關(guān)系的文獻(xiàn)隱含的一個(gè)分析假設(shè)是，皇權(quán)對基層社會控制得越嚴(yán)，越能深入每個(gè)家戶，表明國家的統(tǒng)治能力越強(qiáng)。按照這個(gè)假設(shè)，一旦看到皇權(quán)對村社和人戶控制較以前變?nèi)酰缑髑咫S著稅源從人丁逐漸轉(zhuǎn)向田地，基于編戶齊民的里甲制趨于衰敗，國家對農(nóng)民的人身控制顯著放松，就下結(jié)論說皇權(quán)的潛在統(tǒng)治能力下降了。按照我們前面的分析，這其實(shí)只是資源汲取的方式發(fā)生了變化，反映了皇權(quán)統(tǒng)治為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展（如商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口流動的增加和白銀的普及）而做出的彈性調(diào)整。官府扶持族權(quán)，選拔族正、族約，支持士紳提供地方公共產(chǎn)品，賦予會館以管理商人的職責(zé)，宗族、士紳、會館因而享有“自主管理”的空間，但這并不必然代表國家權(quán)力的削弱。事實(shí)上，從國家的角度看，授權(quán)它們管理本來屬于政府管理的事務(wù)，旨在“補(bǔ)官治之不足”，比國家直接管理效果更好，成本更低，看似減少了國家控制，其實(shí)不僅并未削弱國家權(quán)力，反而伸張了國家權(quán)力（如反映國家意志，增強(qiáng)統(tǒng)治合法性）。
造成上述認(rèn)識分歧的更為深層的原因是對于國家權(quán)力的不同理解。目前討論中華帝制時(shí)期國家與社會關(guān)系的多數(shù)文獻(xiàn)直接或隱含地借鑒了西方的國家—社會理論。在這個(gè)理論中，“國家內(nèi)嵌于社會之中”，國家的權(quán)力被憲法、議會、司法、習(xí)俗和思想觀念所限制和“包裹”，由此確立了“市民社會”“公民社會”的自治地位，兩者在一種權(quán)力分立和利益對抗的語境中保有清晰的邊界。這也大致反映了西歐國家建構(gòu)的歷史進(jìn)程，一方面國家通過中央集權(quán)、征稅和資源動員等方式日益滲透于社會之中，但另一方面社會團(tuán)體依靠城市特許狀、議會、憲法、司法等強(qiáng)大的制度力量限制了國家權(quán)力的擴(kuò)張。受到這種理論的影響，現(xiàn)有文獻(xiàn)討論中華帝制時(shí)期國家權(quán)力的控制力和滲透性時(shí)更多強(qiáng)調(diào)國家與社會關(guān)系的二元對立與零和性質(zhì)：當(dāng)國家權(quán)力滲透和觸及社會領(lǐng)地，就意味著社會自主性的喪失；反之，如果社會自主性進(jìn)一步增強(qiáng)，則意味著國家控制力的下降。前述的 “士紳自治”與“吏民社會”及其引發(fā)的爭論都隱約反映了西方國家—社會理論的潛在影響。本文認(rèn)為，這些學(xué)術(shù)語境反映了韋伯對于權(quán)力的一種代表性界定。韋伯（2010）將權(quán)力定義為一方不經(jīng)對方同意而施加、貫徹其意志的能力。這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了權(quán)力的強(qiáng)制性和支配性特征，更具有零和博弈的性質(zhì)，即一方權(quán)力的增強(qiáng)對應(yīng)的是另一方意志貫徹力（權(quán)力）的減弱，當(dāng)兩方存在潛在利益（意志）沖突的情況下尤其如此。
本文使用“行政外包”的概念提供了一個(gè)不同的關(guān)于國家權(quán)力的解釋性視角。“行政外包”概念強(qiáng)調(diào)的是，中華帝制時(shí)期的國家—社會關(guān)系是在帝國“大一統(tǒng)”結(jié)構(gòu)下發(fā)生的中心化的發(fā)包方與處于附屬地位的社會承包方的關(guān)系，“社會內(nèi)嵌于國家之中”。中華帝制時(shí)期的王朝國家在大多數(shù)歷史時(shí)期保持了對于經(jīng)濟(jì)社會制度的設(shè)置權(quán)，總體上支配著國家與社會互動的游戲規(guī)則。在這個(gè)意義上，行政外包所驅(qū)動的國家—社會關(guān)系更接近于權(quán)威組織（權(quán)力一元化的帝國）內(nèi)部的關(guān)系，而非兩個(gè)獨(dú)立的權(quán)力主體之間的博弈談判和斗爭對抗的關(guān)系。中華帝制時(shí)期的國家—社會關(guān)系所涉及的多樣化的行政外包形態(tài)如同一個(gè)權(quán)威組織內(nèi)部的控制權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的不同配置結(jié)構(gòu)，更多涉及的是“行政管理”問題，以追求組織效能和降低治理成本為目標(biāo)。在中華帝國，至少在理論上，朝廷之下一切都是可以設(shè)計(jì)、制造或施加限制的（例如里甲制和保甲制對于鄉(xiāng)村自然居住結(jié)構(gòu)的改造），如同一個(gè)組織的最高權(quán)威對于組織內(nèi)規(guī)章制度和游戲規(guī)則的控制權(quán)。與此相對照，西方國家—社會關(guān)系的視角所涉及的是國家與社會作為不同的利益主體、權(quán)力主體之間的對抗、沖突和制衡的“政治較量”過程；這個(gè)過程不存在一個(gè)類似中華帝國的皇權(quán)——即中心化的行動者——調(diào)節(jié)著國家與社會的關(guān)系，任何一方都無法完全掌握設(shè)計(jì)政治游戲規(guī)則的能力，而解決雙方利益的沖突更多依靠政治協(xié)商、談判甚至抗?fàn)帯榱舜_保各個(gè)利益集團(tuán)不受侵犯，關(guān)于政治秩序的社會談判或憲政設(shè)計(jì)勢必要劃定各自的權(quán)利和利益邊界，這是西方國家“市民社會”“有限政府”理念產(chǎn)生的深層背景。如果以西方的國家—社會關(guān)系為基準(zhǔn)做比較，中華帝制時(shí)期的國家—社會關(guān)系的特征是將國家—社會之間潛在的政治問題“行政化”，通過賦予社會承包方“準(zhǔn)官方”身份而將社會團(tuán)體納入行政外包體系，不同利益群體與國家權(quán)力的政治博弈、對抗、沖突也被“吸納”在行政維度之內(nèi)加以協(xié)調(diào)解決。
本文給出的關(guān)于國家權(quán)力的新解釋與科斯界定的關(guān)于企業(yè)科層制的權(quán)力功能的定義有相似之處（Coase， 1937）。科斯認(rèn)為，企業(yè)內(nèi)部通過（行政）權(quán)力完成交易，相比市場主體之間通過平等協(xié)商談判而言，有助于發(fā)揮統(tǒng)一指揮的協(xié)調(diào)整合功能而降低交易成本。雖然企業(yè)科層制的行政權(quán)力的法理基礎(chǔ)仍然是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性和支配性，但科斯更強(qiáng)調(diào)權(quán)力的強(qiáng)制性和支配性所支撐的資源配置功能，即行政協(xié)調(diào)相比市場協(xié)調(diào)的優(yōu)越性——降低交易成本。從韋伯到科斯，對于權(quán)力的詮釋相當(dāng)于從權(quán)利的對抗性和再分配性轉(zhuǎn)移到了利益的兼容共贏和資源的優(yōu)化配置。我們所聚焦的形式多樣的行政外包形態(tài)，可以理解為在“大一統(tǒng)”的帝國組織之內(nèi)國家權(quán)力與民間團(tuán)體的自主性的不同配置組合，在控制統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的前提下降低行政治理成本，實(shí)現(xiàn)王朝國家的治理目標(biāo)。按照這個(gè)新的分析視角，理解中華帝制時(shí)代國家—社會關(guān)系（官民互動）的核心維度就不僅僅是國家權(quán)力的支配性、控制力和滲透性，而應(yīng)該還包括國家權(quán)力與社會團(tuán)體之間互動所發(fā)揮的資源配置功能。這就像一個(gè)科層制企業(yè)不會特別關(guān)心委托人的權(quán)力對于代理人行動的滲透性和支配性，而更關(guān)注的是委托人與代理人的集權(quán)—分權(quán)的組合模式如何促進(jìn)企業(yè)目標(biāo)（如利潤最大化）的實(shí)現(xiàn)。
因此，在保持政權(quán)穩(wěn)定的前提下，國家以治理效能而非直接控制和滲透為目標(biāo)，國家與社會之間的權(quán)力配置和行政外包形態(tài)更多是一種基于國家目標(biāo)與約束條件的權(quán)衡取舍的結(jié)果。如前所述，在許多公共事務(wù)領(lǐng)域，如道路、橋梁、水利、救荒、教化方面，官民合作極為普遍。在這些方面，政府的人力和資金投入相對有限，但借助官民互動撬動了社會各方力量的參與，在相當(dāng)范圍內(nèi)提供了重要的社區(qū)公共產(chǎn)品。很顯然，宗族、會館（或商業(yè)協(xié)會）的“自主管理”的空間是以履行國家職責(zé)，認(rèn)同國家意識形態(tài)，接受國家監(jiān)管為前提條件獲得的，而非通過與國家抗?fàn)帬幦∵^來的，這與西方國家“市民社會”的形成相區(qū)別。民間組織的發(fā)展，如會館、社倉、善堂，一方面代表了士紳自主性的擴(kuò)張，但另一方面因?yàn)檫@種自主性是在國家劃定或容忍的范圍（士紳也經(jīng)常主動配合）之內(nèi)，因而總體上與國家目標(biāo)相兼容，這就在相當(dāng)程度上替代政府履行了維持社會穩(wěn)定的職責(zé)，以“民治”彌補(bǔ)了“官治”之不足。這些民間組織的發(fā)達(dá)并不必然對應(yīng)著國家權(quán)力的衰減，而更接近于對國家權(quán)力的延伸和加固。這使得國家權(quán)力與士紳、商人之間不是西方意義上的“政治”關(guān)系，即不同權(quán)利主體/利益集團(tuán)/政治團(tuán)體之間的制約抗衡關(guān)系，而是受到國家權(quán)力管制、調(diào)節(jié)的“行政外包”的關(guān)系。在形式多樣的行政外包體制當(dāng)中，國家權(quán)力吸納、協(xié)調(diào)、賦能民間力量而實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)，國家權(quán)力的相機(jī)控制權(quán)與民間自主管理之間不是簡單的二元對立，此消彼長，而經(jīng)常是相互促進(jìn)、相互加強(qiáng)。我們也不能將明清時(shí)期官府與士紳、商人間的密切合作狹隘地解釋為士紳、商人依附或寄生于政府或官員，而應(yīng)將其視為雙方在這些領(lǐng)域的互惠性合作。
當(dāng)然，行政外包機(jī)制所依賴的一個(gè)關(guān)鍵性前提是國家權(quán)力的實(shí)際控制權(quán)——在許多情況下表現(xiàn)為相機(jī)控制權(quán)，即國家視治理情況而出面干預(yù)和扭轉(zhuǎn)治理局面的能力。這是行政發(fā)包體制當(dāng)中各種“行政性”設(shè)置和中心化調(diào)節(jié)的最重要基礎(chǔ)。一旦王朝國家失去了實(shí)際控制權(quán)，國家—社會之間的行政外包關(guān)系就不再成立，“行政管理”關(guān)系就有可能演變?yōu)楠?dú)立的權(quán)力主體之間的“政治較量”關(guān)系。魏晉南北朝形成的門閥制度使得皇權(quán)的影響力被嚴(yán)重削弱，地方豪強(qiáng)勢力盤踞、控制地方政權(quán)，甚至滲透朝廷政治，族權(quán)直接與皇權(quán)分庭抗禮，國家與社會的行政外包關(guān)系基本消失。晚清太平天國運(yùn)動導(dǎo)致地方厘金制度興起，為抵御起義軍，清政府不得不委派地方鄉(xiāng)紳發(fā)展團(tuán)練，承擔(dān)教化、賑災(zāi)等社會職責(zé)，并由此獲得向百姓征收稅賦的權(quán)力。鄉(xiāng)紳前所未有地深度參與到地方的經(jīng)濟(jì)、軍事和社會的方方面面，紳權(quán)在基層社會的正式權(quán)威隨之高漲。但這不是朝廷想看到的，只是為了保住政權(quán)而不得不采取的權(quán)宜之計(jì)。隨著士紳權(quán)力的上升，尤其是在太平天國運(yùn)動等一系列農(nóng)民起義的致命打擊下，皇權(quán)的實(shí)際控制力和統(tǒng)治力遭到重創(chuàng)。國家權(quán)力與士紳之間通過“行政外包”而實(shí)現(xiàn)的均衡互動被基本打破，朝廷的相機(jī)控制權(quán)再也無法像以前那樣發(fā)揮中心化的調(diào)節(jié)作用。這正是晚清帝制國家走向崩潰而地方自治運(yùn)動興起的歷史背景（孔飛力，1990）。
簡短總結(jié)
關(guān)于中華帝制時(shí)期國家與社會的關(guān)系存在眾多的理論概念，諸如“士紳自治”“吏民社會”“官民合作”“專制性權(quán)力強(qiáng)與基礎(chǔ)性權(quán)力弱”“集權(quán)的簡約治理”，等等。本文從行政發(fā)包制的視角對于中華帝制時(shí)期國家—社會關(guān)系的特征及相關(guān)理論概括進(jìn)行重新審視，尤其聚焦“行政外包”這個(gè)分析概念，強(qiáng)調(diào)特定的治理領(lǐng)域特征與行政外包的具體形態(tài)之間的對應(yīng)關(guān)系，進(jìn)而揭示國家與社會、官與民互動關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)在治理邏輯。本文分析建立了關(guān)于中華帝制時(shí)期國家與社會關(guān)系呈現(xiàn)“一體多面”的總體性概括， 為理解中華帝制的“權(quán)力一元性”與“治理多樣性”的奇妙結(jié)合提供了一個(gè)理論解釋。
本文的主要發(fā)現(xiàn)是，中華帝制時(shí)期的國家—社會關(guān)系總體上呈現(xiàn)“一體多面”的特征，即按照行政外包的內(nèi)在邏輯在不同治理領(lǐng)域或同一治理領(lǐng)域的不同歷史條件下形成一個(gè)以國家為中心的多層級、多面向的分包治理體系；國家治理的每個(gè)側(cè)面特征各異，但又相互聯(lián)系，形成內(nèi)在一致、相互支持的治理體系，隨時(shí)間而動態(tài)演化。首先，從國家權(quán)力的最頂端開始，逐級屬地化分包，從官僚體制內(nèi)部的層層屬地化“行政內(nèi)包”，再到國家與社會的結(jié)合部的“行政外包”。在此過程中保持不變的“統(tǒng)一性”和“穩(wěn)定性”是國家權(quán)力（皇權(quán)）的樞紐性支配和相機(jī)性調(diào)節(jié)，這是所謂的“大一統(tǒng)”的真正內(nèi)涵。中華帝國的“大一統(tǒng)”并不意味著國家權(quán)力對于社會的自上而下、四面八方的直接滲透和強(qiáng)力支配，帝國所面臨的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)、治理成本與預(yù)算約束之間的張力驅(qū)動王朝權(quán)力的滲透方式產(chǎn)生多層次、多面向的靈活變化，包括國家（政府）內(nèi)部、國家與社會之間 “發(fā)包治理”的多元化形態(tài)，代表了皇權(quán)的控制力和滲透力的多層次梯度變化；也包括在不同治理領(lǐng)域（包括不同歷史時(shí)期），行政內(nèi)包和外包的具體類型視統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)和治理成本等組合因素而依次有序變化，呈現(xiàn)出中華帝制時(shí)期皇權(quán)治理形態(tài)的多樣性和適應(yīng)性，也體現(xiàn)了行政發(fā)包體系的多面向特征。